谁能跨越“财政悬崖”
导语:

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陈季冰

随着三场总统大选电视辩论的结束,美国大选进入最后两个星期的倒计时。目前看来,共和党候选人罗姆尼凭借电视辩论中的沉稳表现,逐渐拉平了其在过去一年多来一直落后于现任总统奥巴马的民意支持度,这也使得11月6日的结果变得更加扑朔迷离。

如果说奥巴马最终输掉这场全球关注的选战的话,那么他最应当后悔的一件事一定是2009年2月中旬他站在白宫东厢的讲台上唾沫四溅地宣告,将会在四年任内将自己从前任共和党小布什总统那里继承的1.3万亿美元赤字减半。三年后,这位总统奥巴马身心疲惫地承认,他无法兑现这一承诺。

虽然过去半个多月里的三场辩论涉及了从伊核问题到对华贸易、从女性权益到移民合法化等几乎每一个政策领域,但所有人都看得出来,这场选战的核心是经济,而经济问题的核心是政府债务。是奥巴马继续留在白宫,还是罗姆尼将其赶走,取决于选民对他们各自的财政整顿和减赤方案的信任度。

随着2012年底的一天天临近,美国这台超级机器也正又一次地一步步迈向“财政悬崖”的边缘。届时如果白宫与国会之间不能达成政治协议,美国将立刻遭受三重打击:自动触发的削减支出、减税政策到期和无法提高债务上限。这直接意味着到期美国国债的偿付违约和联邦政府一部分部门的停摆,而由此引发的严重的经济及政治后果则是难以估量的。

遗憾的是,现在看来,胶着的大选加剧了美国坠入“财政悬崖”的风险。11月6日那天无论谁当选,都很难轻松跨过这道坎。

很多人应该还对去年夏天那场惊心动魄的国会债务谈判记忆犹新,它导致了评级机构标准普尔公司70多年来首次下调美国主权信用,我当时也曾撰文讨论过这一重大事件(见陈季冰《世界经济的支柱已经摇晃》,载2011年8月15日出版的《经济观察报》“观察家”版)。2011年8月2日,奥巴马总统如释重负地宣布,美国在最后一刻达成了上调联邦政府债务上限的协议,从而避免了美国国债出现历史上首次违约。不过,更准确地说,那只是一份临时性的协议,并不能真正解决问题,只是将问题延后了而已。

过去一年多来,由于民主、共和两党都将主要精力投入到日益白热化的大选中,而大选中极端意识形态的表演和相互抹黑又进一步加深了两党及其基础选民之间的政治鸿沟。因而国会几乎未能达成任何一项有关财政改革的方案,削减预算赤字的全面协议更是如同幻想。

超党派的美国国会预算办公室(Congressional Budget Office,简称CBO)也在其经济展望报告中称,如果不能避免“财政悬崖”,将迫使美国政府采取自1969年为越战增税以来最严重的财政紧缩,并将和上次一样陷入衰退。

正是看到了问题的严重性,今年入夏以后,美联储(FED)、美国财政部、国际货币基金组织(IMF)以及众多商界领袖们等都一再发出警告,呼吁国会尽快采取行动消除“财政断崖”的不确定性。评级机构惠誉(Fitch Ratings) 和穆迪(Moody's)也宣布,如果美国国会无法就减赤达成协议,就会下调美国主权信用评级。

据《华尔街日报》报道,进入今年第三季度以后,美国国内商业贷款的增长速度已开始显著放缓,银行业实际上已经提前感受到了“财政悬崖”蕴含的巨大威胁。

客观地看,我们也许不能说国会在过去一年多时间里什么都没有做。事实上,两党从没有停止过关于减赤的磋商,国会还为此成立了一个专门的“超级委员会”。然而,当下两党意识形态原教旨倾向日益明显,加之美国国内政治纷争激进化的形势的确不是财税改革的好时机,尤其是又碰上四年一度的总统大选,使得必要的理性的妥协更加不可能达成。

那么,围绕这个问题,两党的最大分歧在哪里呢?

一年来,奥巴马总统多次提出民主党版本的减赤计划。奥巴马税改的核心在于:未来10年将联邦赤字减少约3万亿美元,其中一半通过削减开支,另一半则通过增加收入来实现。也就是说,削减福利与增税并举。

极富争议的逾1.5万亿美元的增税计划包括:在布什时期出台的对年收入25万美元以上家庭的减税措施于2013年到期后不再延期,对年收入超过100万美元的美国人征收5.6%的附加税,即所谓“巴菲特规则”(Buffett Rule),用这笔收入去为他提出的创造就业岗位的法案而支出的4470亿美元买单。

削减支出计划则包括从伊拉克和阿富汗撤军后节省的1.1万亿美元、从填补税收漏洞等税务改革中筹集到的1.5万亿美元、对联邦医疗保险(Medicare)和医疗补助计划(Medi-caid)进行改革,进而有望在未来10年将赤字减少约3000亿美元,以及整顿美国邮政服务的建议。

这里有必要稍微解释一下所谓“巴菲特规则”。在美国,由于投资收益或资本利得的税率要低于工资税,因此很多富人实际缴纳的税率要低于收入在25万美元以下的美国人。美国超级富豪、著名投资家沃伦·巴菲特去年8月14日在《纽约时报》发表题为《停止娇惯美国富人》的文章,称美国的税法对富人有利。他在文章中指出,2011年他所缴的联邦税款占应税收入的17.4%,比他的秘书还低。

此后,巴菲特多次通过媒体和向国会议员致信的方式,呼吁向富人增税。他的呼吁得到了全美100名富豪的联名支持。

奥巴马政府随后便以巴菲特的名字命名这项计划中的特别增税。如果实施“巴菲特规则”,2012至2022年联邦政府将额外增收470亿美元税入。批评人士称,增加的税收收入与联邦预算赤字相比杯水车薪。

奥巴马的财政整顿及经济振兴主政集中地体现在今年1月下旬他在国会两院所作的国情咨文讲话中,其中主要包括:要求在海外有业务的企业就海外利润缴纳某一最低比例的税款,这些公司将要向美国缴纳外国税款和新的最低比例税款之间的差额;以减税鼓励美国海外企业回归、支持高新技术生产企业;加大基础设施投资;削减农业及能源补贴,加大能源和金融业监管;对低收入学生提供更多教育资助等等。

但遗憾的是,过去一年多来,除了惠及1.6亿名工人的工资税减免政策延长法案获得通过外,奥巴马提出的几乎所有财政及经济方案全部被共和党掌控的众议院否决。按照共和党人的说法,在经济已然迟滞的情况下增加税收,会进一步限制增长,打击企业投资。而对于像“巴菲特规则”这样的引人瞩目的政策,共和党干脆冠之以奥巴马试图搞“阶级斗争”的恶名。

那么,罗姆尼或者说共和党的财政平衡药方的要点又是什么呢?由于罗姆尼从打响选战至今在这个问题上只是不断重复一些符合共和党意识形态的基本原则,几乎从未提出过具体的可操作方案,因而我们很难就他的政策作出比较细致的评估。不过,共和党减赤计划的概貌倒是可以从罗姆尼精心挑选的副总统候选人保罗·瑞安(Paul Ryan)的思想中得到体现。

今年42岁的瑞安是众议院预算委员会主席,被誉为共和党的思想家和财政大师,去年提高债务上限时与白宫和国会民主党团激烈讨价还价的共和党方案也是以他提出的方案为主要蓝本的。

事实上,瑞恩于去年春天发表的题为《通往富裕之路》(Path to Pros-perity)的财政计划差不多就是一份“供应学派”经济学理论的案例书,其中心思想便是:减税能显著拉动就业和投资,进而反过来增进税收。

在税收方面,瑞安提议大幅降低高收入人群和企业的税率,将最高一级个人所得税率从35%降至25%。而在支出方面,瑞安提议大幅度削减联邦医疗补助(Medicaid)的支出,并将医疗补助转移到州,同时大幅削减食品券等面向低收入群体的转移支付计划支出,减少对大学生的资助。他还计划终止奥巴马主推的医保法案。

然而,瑞安计划的最大问题在于,他对于减税如何就能够创造就业和促进增长实在没有令人信服的回答,并且也缺乏认真的计划——也许他认为这些都是自动会发生的。这使得它一再地被民主党人批评嘲讽为“缺乏起码的数学依据”,是一个“童话”而已。

此外,正如民主党前财政部长、哈佛大学教授劳伦斯·萨默斯指出的,一味地强调降低联邦政府在整体经济中所占比重实际上是不可行的。其中最根本的原因在于,与半个世纪前相比,美国的老龄化程度已大大提高,必然迫使政府拿出更多财力去照顾那些必须得到照顾的老年人。

对白宫和共和党把持的国会众议院来说,2011年的那场财政僵局是双输的结果。之后的民调显示,奥巴马总统的形象因债务僵局受损,而美国国会的民望也降至低位,超过80%的受访者认为,这场债务上限之争,更主要是为了捞取政治资本,而非从国家利益出发。

一年多来,让美国两党债务谈判破裂的,似乎并非奥巴马和众议院议长博纳以及后来的罗姆尼之间的分歧,而是双方支持者对本党基本原则的坚守。每一次,两党领袖都是被各自的追随者束缚了手脚,担心自己的追随者在两人寻求共识的过程中发生背叛。相比之下,两党众议员常常来自本党的铁杆选区。在这些选区,他们更需要担心的不是对自己不满意的中间选民,而是坚守本党基本原则的初选挑战者。分歧的核心直逼两党执政哲学底线:共和党主张政府要小而克制,民主党则强调政府应为社会提供安全网。

有人不无道理地指出,诸如债务上限之类的立法障碍会构成危害,而不能未雨绸缪。事实上,由于美国的政府支出、课税范围和税率都由国会全权管理,因此没有必要设置债务上限。政府的借款需求由收支差异决定。但是,债务上限尽管多余,却已经存在了将近一个世纪。回顾历史,里根总统执政期间曾经上调过18次债务上限,小布什总统执政期间也曾经上调过7次。近期反对上调债务上限的许多共和党人,当年都曾经对两位共和党总统提出的上调债务上限的方案投过赞成票。

更令奥巴马和民主党叫屈的是,目前美国联邦政府高赤字的原因几乎都不是奥巴马政府造成的,它们首先是因为小布什任期内的大规模减税以及对阿富汗和伊拉克的两场战争的巨额军费开支,其次是由于2008年金融危机爆发后政府为挽救金融市场和大型企业免于崩溃而提供的资金援助。但这些却都成为共和党及罗姆尼用来在白热化的大选攻击民主党和奥巴马的最具杀伤力的武器。

美国财政部今年9月初公布的数据显示,美国公共债务已经突破16万亿美元大关,这与美国总统奥巴马入主白宫时约10.6万亿美元的水平相比,增加了50%多。与此同时,2012财年美国联邦政府财政赤字将达1.1万亿美元。这意味着奥巴马四年任期内将连续第四个财年出现过万亿美元财政赤字。2011财年,美国联邦政府财政赤字接近1.3万亿美元。CBO还预计,到2012财政年度末美国联邦债务占经济产值的比例将达到70%左右,为二战之后的最高水平。

因此,不管是谁造成的,客观地评价,共和党认为应当削减政府支出的想法是正确的,如今的美国政府直接参与经济的比重确实是太高了。但若在国际视野中进行横向比较,民主党的主政似乎也不无道理:美国财政问题的讨论空间令人吃惊地有限——2011年美国政府总收入(包括联邦、州以及地方三级政府)仅占GDP的32%左右,而欧盟各成员国该比率的平均值为44%,北欧国家均值则为50%。在这种世界潮流之下,就连共和党参选人、前美国驻华大使都承认,完全废除“奥巴马医改”是“不太可能”的。

共和党恪守的供应学派经济学理论可能是正确的,但必须具体地、实事求是地分析。至少,近20年来的美国经济史让这些现代保守主义很难自圆其说。1990年代初,克林顿和老布什都加过税,当时保守派预言灾难在即,结果经济一片繁荣,收入增长创1960 年代以来新高。小布什的减税却带来了缓慢增长和大衰退。

此外,美国富人的税率在过去25年里的确大幅下降,收入最高的1%纳税人的有效所得税率从30%以上降低到了23%。就共和党的立场而言,富人低税对于经济增长至关重要。但在富人的平均税率和边际税率较高的上世纪八九十年代,美国的经济增长要强劲得多。而且完全没有任何证据显示,本世纪头十年美国通过对富人减税刺激了经济增长。此外,在税率已经很低的情况下进一步降税,其拉动增长和促进就业的效果也令人怀疑。

从民主党这边看,事实上,堵住美国税制的漏洞远胜于对富人增收“巴菲特税”。分析人士指出,“美国税法中的弯弯绕得比百老汇演员的发型还要多”,五花八门的优惠、豁免和扣减使政府每年减少的收入达到惊人的1万亿美元,与之相比,“巴菲特税”充其量增加的几百亿美元左右税收实在微不足道。如果奥巴马先前有勇气解决这些漏洞,本可以解决预算赤字问题、抑制社会不公,甚至可以通过降低边际税率来增加激励。总统有这个口才向选民解释清楚这些,但他听任自己被政治助手们束缚住手脚,而他们的工作是赢得总统选举,而不是为整个国家服务。

回顾历史,1986年,共和党的里根总统和一个意见相左的国会达成的税收改革法案证明,美国不是没有可能进行财政税收改革的。但要迈出这一历史性的步伐,首先需要在国民中进行一次真正有意义的广泛辩论,而不是为如今这一党同伐异的选举抹黑。共和党和民主党及其追随者应当首先寻找到一个彼此都认同的平台,在此基础上展开坚持各自意识形态的博弈。

现在看来,美国在制度设计上迫使各方妥协的政治制度,正日益被那些把不妥协当作美德的政客们操纵。但开国元勋们分权的意图是实现延迟决策、审慎研究和妥协,并非要使政府瘫痪。

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