张斌

这不是第一次。

国务院即将再次出“重拳”，对地方保护主义进行大力整改。这个情景在2001年和2004年曾出现过，“但今年的力度可能比前两次都要狠。”商务部的一位人士透露。

今年，十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》(下简称《方案》)，计划用3至5年时间完成《方案》提出的各项任务。

其中，2013年共要完成29项任务，“消除地区封锁，打破行业垄断，维护全国市场的统一开放、公平诚信、竞争有序”是其中重要一项。

地区封锁和行政垄断当前已经成为制约全国统一市场形成的最主要的障碍。

“这次将由商务部、国税总局牵头，会同发改委、工商总局、银监会、证监会、保监会等有关部门共同负责。”上述商务部人士说：“我们要在2013年年底之前拿出一个时间表，解决一批突出问题，到2014年建立长效机制。”

他说：“现在仍处于与各个部门的初步沟通阶段，行业垄断和总部纳税应该是比较突出的难点，当然，对本地产品和服务予以特殊保护的各种分割市场的规范性文件以及其他文件进行清理，也是工作的重要一部分。”

年内完成时间表

这种清理工作，之前做过两次。

第一次清理是在2001年4月，当时发布了《国务院关于禁止在市场经济中实行地区封锁的规定》，又称“303号文”。该文件要求地方政府改变或撤消属于实行地区封锁或者含有地区封锁内容的规定。

第二次是在中国加入WTO之后，大规模对此类文件进行清理。

两次清理的重点有诸多相似之处。其中包括：直接限制外地产品和服务进入本地市场的；限制本地产品和服务进入外地市场的；专门针对外地产品和服务进入本地市场收取费用的；专门针对外地产品而且阻碍外地产品进入本地市场的技术、检验、认证措施；对外地产品和服务进入本地设定许可或审批的；指定经营、购买、使用本地产品的。

但是效果差强人意，清理工作遭到地方政府的消极应对，与治理之后全国形成统一大市场的理想境界相去甚远。

“多年过去，不当行使行政权力，用立法权制定地方规章和命令保护地方企业的趋势并未得到有效遏制。”商务部另一位官员这样表示。

中国社会科学院流通经济研究室主任宋则也发现，近年来国内流通企业在实现跨区域发展时并不太顺利。“几年前高调的‘走出去’口号现在已沦为‘区域为王’的保守战略。”宋则指出，过去的地方保护主要是限制本地资源流出，比如烟叶大战、羊毛大战、蚕茧大战等。如今，其演化为限制外地产品和企业进入。有的地方通过直接限制、收取费用或利用检验、认证等方式阻碍外地产品和服务进入本地市场，外地产品的销售会因地方保护甚至在省际都无法流通。

遇到封锁保护最普遍的形式就是多头检验、重复检验；当地工商、质监、食品卫生等执法部门在行政执法时对外地企业和产品超严执法，百般刁难，阻挠外地产品正常经营，而对本地企业和产品则偏袒护短。在工程招标和采购招标中，存有暗箱操作，保护本地投标企业，排斥外地企业的现象。

上述商务部官员说：“目前与国税总局的对接司局开始有所接触，其他部委的对接人员还未定下来，商务部之前有过一些调研，我们要在今年年底之前列出一个时间表，在哪些时间点解决什么问题。”“这次与前两次的区别在于不仅仅是清理工作，还包括打破行业垄断和解决总部纳税的问题。”上述商务部人士说。

两个难点

根据商务部之前调研的一份资料显示，地方保护的对象主要集中在地方利税大、吸纳就业多的行业和企业。从行业分布看，除肉类以外，酒类、汽车、卷烟、药品、化工产品、建材等行业，成为受地区封锁最严重的领域。

“而且，地方保护范围也是呈不断扩大趋势，由过去保护产品市场扩大到保护要素市场，如限制外地劳动力进入本地市场就业；在企业重组过程中限制外来企业收购和参股本地企业。”上述商务部人士表示。

发改委一位研究人士说：“打破地区封锁和行业垄断是地方政府自己给自己动手术，他们的积极性怎么可能很高。”

他以烟草行业为例，“烟草行业连年是重点纳税大户，涉及多个部门和地方政府利益，要破除烟草行业的绝对垄断地位很难。”他说，“最有可能的是先从电信、石油石化、电力等行业垄断企业开刀，暂时不会动到烟草和盐业，不过这也是很难的。”

2008年，中国的《反垄断法》出台。“打破行业垄断并非只是反垄断法的使命，也不是反垄断法能够独自可以完成的历史任务。”中国人民大学法学院副教授孟雁北说：“如何在垄断行业引入竞争机制，是现阶段面临的一项艰巨任务，也是一项系统工程。除了反垄断法对垄断行业经营者的市场行为进行规制以外，还需要其他法律法规的配合，更需我国经济体制改革以及政治体制改革的逐步深入。”

上述商务部人士说：“所以，这次的工作中会包含一些立法工作。”

连锁企业实施总部统一纳税是业内人士怀揣多年的期许。

“在高度市场化的今天，国内连锁企业因各地税收分歧不得不加大支出，严重制约国内流通企业的发展。”原商务部部长助理黄海说。

“我到过很多地区调研，都要求连锁企业分公司在当地纳税。”黄海说：“连锁企业只能把理应统一管理、统一核算的公司在各地注册成一个个独立的企业法人（子公司）。这种做法不仅使得连锁企业难以在众多新老分公司之间统算盈亏，反而增加了企业集团的运营成本和税负。”

“而且每个分公司都是纳税单位，要增设财务人员，增加了管理环节和费用。对拥有成百上千个店铺的大型连锁企业来说，这种负担尤为沉重。”黄海补充说。

“解决总部纳税的问题是打破地区封锁的一个关键环节，这也是国务院安排商务部和国税总局共同牵头的重要原因。”上述商务部人士说。