于华鹏

《环境保护法修正案（草案）》（下称“草案“）终于结束了二审。

去年8月底,草案在酝酿了一年半后进入全国人大常委会的初次审议程序，又是近一年，草案于今年6月底进行了二审。

无论整体还是细节，二审稿与一审后向社会公开的征求意见稿和现行的环保法相比，变化都非常大。可以说，几乎每一条款都有所变动。

据悉，本次二审后将不再公开征求意见，也就是说，草案将在二审讨论的基础上修订后直接进入三审程序。

出台背后

“去年公开征求意见后，人大法工委和人大法律委员会去山西和山东进行了调研，同时也跟国务院法制办、环保部交换了意见。”一位接近修法环节的人士对经济观察报记者表示，“完成上述工作后，今年5月30日，人大法律委员会召开会议，对草案进行逐条审议，这次会议认为，在草案初审和征求意见过程中，提出了在环保法的定位、基本制度及主要内容等进行修改的建议，所以需要进一步完善草案，此后6月17日，人大法律委员会再次进行审议，修改后的草案就是人大常委会审议的二审稿。”

据该人士透露，在人大法律委员会的上述会议上，对于草案的修改讨论主要集中在环保法定位、地方政府的环境问责、环境信息共享、农村污染防护、公众参与、信息公开和环境处罚等问题上。

“有委员提出，目前环保法律有30多部，行政法规90多部，环保法应定位为基础性、综合性法律，解决共性问题，这个提法各方面都赞成，于是二审稿中增加了‘保护环境是国家的基本国策’，并明确‘环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、污染者担责的原则’。”上述人士表示。

不仅如此，还有常委委员和部门在会上提出应明确政府、企业事业单位和公民都有环保的义务，特别是政府，更应当担责，基于这个提议，人大法律委员会在二审稿中增加了“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”的建议。“还有委员提出，应当将环保工作中的而一些行之有效的措施和做法上升为法律，”该人士称，“于是在二审稿中增加了建立环境信息共享机制、未依法进行环评不得开工建设和建立跨行政重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制的规定”。

除此之外，会议上还提出了增加针对农村污染问题的条款，主要包括加强农业污染源的监测预警、施用农药肥料等进行灌溉应采取措施防止重金属及其他有毒有害物质污染环境等。

同时，针对环保领域“违法成本低、守法成本高”等问题提出了加大违法行为的处罚力度，像企事业单位等通过暗管、渗井和高压灌注等排污逃避监管的，构成犯罪将追究刑事责任。

不过，对于上述会议的“重头戏“，该人士表示，与会者特别提出了“应当建立公众有序参与的机制”的建议，“于是在二审稿中，对环境信息公开和公众参与单辟专章，进行了详细规定。”

“在审议和征求意见过程中，还有的常委委员、地方、部门和专家提出，环保法是基础法，建议采用修订方式对环保法作全面修改，对此人大法律委员会的态度是建议做进一步研究。”该人士补充表示。

修正幅度

与现行的环保法相比，二审稿增加、删减和修改的条款高达59条，而现行法总共只有47条，换句话说，环保法二审的修正幅度非常大。

简单来看，本次修改共涉及45处，主要集中在信息公开、政府责任、公益诉讼和规划环评等方面。

比如，二审稿增加了“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”，现行法第四十五条改为“各级人民政府及其有关部门存在不符合行政许可条件给予行政许可的、对环境违法行为进行包庇的、接到公民等举报环境违法行为未及时查处的、伪造或指使伪造检测数据的以及应当依法公开环境信息而不公开等行为之一的，对直接负责的主管人和其他直接责任人给予记过或降级处分，造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，特别的，其主要负责人应引咎辞职。”

同时，二审稿特别提出地方政府的环保规划必须和国家规划衔接的规定。

“这两条修改的意义在于提出了战略环评和规划环评的概念，限制了地方政府无序的开发规划对于地方环境污染的加剧，同时对于造成环境质量问题的地方政府将进行问责。”上海交通大学法学院环境资源法研究所所长王曦表示，“现在的情况是很多地方政府仍是唯GDP的发展思路，环保部的几次环保风暴都是因此而起，所以规划环评就是要规范地方政府牺牲环境的地方发展模式。”

此外，二审稿的最大的亮点在于专辟“环境信息公开和公众参与”作为环保法的第五章，该章从四十三条开始共设有六条。

原全国人大环资委办公室副主任、全国工商联环境商会秘书长骆建华此前在接受经济观察报记者采访时曾表示，环保法修改的法眼主要有两个，其中之一就是信息的公开，他认为政府发布的信息必须公开，披露的信息应该得到社会的监督。

具体来看，二审稿提出，“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”、“各级人民政府及其有关部门应当依法公开环境信息、完善公众参与程序”、“县级以上人民政府及其环境保护等有关部门，应当依法公开环境质量、环境监测、突然环境事件及环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用、环境质量限期达标情况等信息”、“对依法应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在编制时向公众说明情况，征求意见”、“环保行政主管部门在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当予以公开”。

“这些新增的规定非常详细也很重要，像要求建设单位编制环评影响报告时必须向公众征求意见，就是非常大的进步和举措，现在很多项目由于前期没有让公众参与，造成影响严重的环境群体事件，这些突发环境污染事件大部分是信息传导闭塞导致的，如果前期就让公众参与到决策中，让信息接受公众监督，类似的事件完全可以避免。”王曦称。

在此新章中，还有一个条款引起了较大的争议。二审稿的第四十八条提出，“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起控诉。”

该条款的争议在于明确了中华环保联合会的诉讼主体资格，虽然二审稿没有明确提出唯此一家，但是一部基础法明确一家组织机构的名称被认为严重“不合适”。“即使是环保部，在环保法里都要界定为国务院环境保护行政主管部门，中华环保联合会的明确出现的确不合适。”上述接近修法环节的人士表示。

更大的争议还来自于联合会本身，日前有报道称，中华环保联合会曾违规获取千万财政资金，同时联合会还定期收取污染企业会员费，如果作为公益诉讼的主体，其公益性备受质疑，有人担忧该组织可能成为污染企业的“避风港”。“现在中国在公益诉讼方面的研究和实践都严重经验不足，但需要肯定的是，诉讼的主体资格应该多元，不能限定为一家。”王曦表示。

除了上述的重要修正之外，对于雾霾治理特别重要的“联防联控”机制也写进了二审稿，其将现行法的第十五条进行了修改，提出“国家建立跨行政区重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一监测，实施统一的防治措施”。

与此配套的，二审稿还将现行法的第七条“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一管理”中“本辖区”修改为“行政区域”。

“加入联防联控治理的内容，体现出空气污染治理的迫切性和长久性，更为重要的是，为防止各地方政府为环境问题扯皮提供了基础法律的支撑。”王曦表示。

新意见

在人大常委会针对二审稿的分组审议会上，针对二审稿，多数委员提出了新的修改意见。

“有委员提出，环境刑事犯罪在处罚上还不够明确，《刑法》和《治安管理处罚法》对环境保护中构成刑事犯罪的没有具体规定，所以操作和执行起来就有困难，环保法应明确具体的刑事责任处罚。”上述人士表示，“还有就是有委员认为，二审稿中不应将通过暗管、渗井和高压灌注等排污逃避监管的处罚分为构成犯罪和不构成犯罪，因为在‘两高’关于环境污染刑事案件的相关司法解释中，偷排行为不需要查结果，行为犯直接入罪，所以环保法应该与其配套对应，直接入罪而不应再有行政处罚的选择”。

此外，分组会议上讨论的焦点还有委员建议适当提高排污费、构建第三方主体监督政府和排污企业、对政府部门追责要有配套细则以及尽快完成修法等。

而在王曦看来，二审稿较公开征求意见稿和现行法都有很大的修改和补充，现在除了细节的修改外，更应该加入执行和操作层面的约束或配套，“法律再好，无法实现落实和执行也是枉然，如何避免地方政府和环保部门的睁一只眼闭一只眼的环境污染处理态度，如何落实环境违法的真正处罚和刑事犯罪的执法，才是最主要的。”

据了解，本次二审后草案将不再公开征求意见，也就是说，草案将在二审讨论的基础上修订后直接进入三审程序。

此前，一位环保部官员在接受经济观察报记者采访时曾表示，如果二审稿修改顺利的话，“新环保法”将有望在年底出台。