沈念祖

贯通老城与新城的公交，将下班的李冰从获得过联合国人居署HBA优秀范例奖的新城区政府办公区，送达回尘土飞扬的老城区的家中。近10公里的道路两侧，还是清一色的农田。

进了老城区之后，李冰指着市法院附近的一大块被围起来的荒地说：“你看那堆了一堆土，本来是要开发房地产的，可是因为没钱，就停在那里。新城也有不少这样的地。”李冰在铁岭市发改委工作，每天都要挤半小时的公交从新城回到老城。

在铁岭，被荒废的不只是地产商的那块地，还有工厂里原本轰鸣的机器。从前5个月来看，不算中央转移支付的因素，铁岭财政为负增长。

“如果把它比作一个企业的话，长期的入不敷出就可能导致破产。”曾经在企业呆过的李冰很是忧虑。铁岭“入不敷出”已经一年有余。

“在钱袋子紧的情况下，财政首要是保民生、保工资、保运转，至于促发展只能靠其它手段。”铁岭市财政局办公室主任主任孙凤军无奈地告诉经济观察报记者。这个意在从传统农业地区发展成为新兴工业“大城市”的二人转之乡，一改往日如火如荼的建设场面。

“大城市”铁岭这个夏天显得格外静悄悄。

经济下滑

尽管在全省14个地级市中铁岭一贯以农业大市的形象展现在世人面前，铁岭的经济发展在全省排名始终处于“第三集团军”，但经济保持着快速发展。数据显示，直到去年上半年，铁岭的财政收入还保持着20-30%的高速增长。

然而，到了今年5月，铁岭公共财政预算收入为57.3亿元，但增速仅为3.5%，与年初定下的增长12%的目标相比，仅完成了不到三分之一。和去年同期27.1%的增速相比，更是大幅下滑。同期公共财政预算支出83.4亿元，比上年同期增长25.8%。“对于地方财政收入目前暂时不如支出的情况，不必太紧张。原因是，中央还有一部分转移支付将给地方。这样从全年角度看，地方财政收支总体是平衡的。”铁岭市财政局办公室主任孙凤军说。

事实上，同期下降的并不只是财政收入。数据显示，全市规模以上工业运行缓慢，连续1-4月、1-5月的规模以上工业增加值为6.0%、5.6%，均位列辽宁省倒数第一。这与年初政府工作报告中的预期目标规模以上工业增加值增长15%，有一定差距。

特别是近几个月来，部分企业生产状况不佳，甚至处于停产或半停产的状态。铁岭标志性企业辽宁铁法能源有限责任公司（简称铁煤集团）1-4月份，原煤产量同比下降8.9%。这直接影响到了财政税收，铁煤集团1-5月份增值税累计入库比上年同期下降了16.4%。

工业用电量是评估规模以上工业增加值增速的重要标准。铁岭市经信委主任田茂君介绍说，高耗能企业的用电量占到总工业用电量的40%。据电力公司数据显示，截至5月末，全市工业用电量完成比上年同期下降了8.5%。

李冰介绍，“由于房子卖不动了，至少影响了几十个行业的发展。”相关产业行情走低，以铁岭下辖的开原市为例，开原爱德侣塑型材料有限公司、开原市金达建筑材料厂、开原鑫创商品混凝土有限公司工业总产值环比分别下降97.3%、85.7%和82.4%。

土地开发化债

整合公共资源进行资产置换是铁岭建设新城区的初始资金来源。此前，原辽宁铁岭市常务副市长袁卫亮因任职期间对地级市地方政府融资平台的一系列整合和运作，“用一块当初评估值仅为16.7亿元，且由非经营资产转化而来的土地撬动了600亿资金”被传作佳话。

如今过上紧日子的铁岭，依旧不想放弃这一有效的赚钱手法。

截至2012年末，铁岭市地方政府性直接债务余额为90.4亿元，其中铁岭新城投入38.1亿元、产业基地投入33.3亿元、老城区投入18.9亿元。铁岭市地方政府担保或负有救助责任的债务余额为39亿元。“等到省政府批准新城区总体规划、市级行政中心南迁后，可以将老城区市直行政事业单位土地、房产进行整合，将非经营性资产转为经营性资产，可用于政府债务还本付息支出。”这是铁岭政府在6月27日向市人大汇报地方政府性债务情况时，提出的解决方案。

实物储备也是铁岭提出的化解债务的手段。“铁岭新城”（原财京公司）从事新城区22平方公里土地整理、市政基础配套建设一级开发和其他业务的建设运营，已于2011年成功上市，政府持有1.9亿股（持股比例为34.37%）。

新城区土地运营收入是“铁岭新城”的主要利润来源，随着新城区的功能完善和人口集聚，新城区配套费收入、供水、污水处理等特许经营权等还将带来持续稳定的收入，这些将是化解新城区建设债务的主要来源。

在这份解决方案中，土地经营被称为偿还政府债务的重要补充来源——新城区22平方公里红线外周围土地开发出让潜力巨大。一位开发商表示，不光新城，铁岭整个城市起了不少房地产项目，房价水涨船高。几年前，铁岭的平均房价在1000元/平方米出头，到如今3000-4000元/平方米。不少外地房地产商前来投资。

此外，通过政府投融资平台的开发，房地产作为新城区初始的引导，在带动其他社会资金投入、解决入住新城区公务员及教职工住宅的同时，其形成的利润可弥补政府承担公益性项目资金不足。

各部门自救

在地方财政缩紧的情况下，“促经济，保增长”的指标被层层下派。如何完成省市指标，把紧日子过成好日子，需要各部门各显神通。

向上级要钱，是那些发展运作不错、实力强大的部门的策略。铁岭市经贸委主任田茂君介绍，在财政紧张的情况下，更加密切关注国家投资方向，有针对性地包装和申报项目，积极向上争取资金支持。

铁岭市财政局企业科科长韩盛也表示：“如果企业要发展，我们政府总归是会为他们服务，帮他们找钱。哪怕市财政没有，我们还可以向省一级、国家一级申请。现在愁的不是没有钱，而是没有项目，没有销路。”

对于发展压力比较大的一些部门而言，和上级申请降低指标，也不失为稳妥有效的办法。“我们保增长的压力很大。指标报低了怕完不成，高了怕下一年更完不成。因而只能采用一些非常规的方法，不便透露。”铁岭市外经局办公室的刘丹说。

企业也在自救。铁煤集团面对工业用电量大幅下滑，就在其下辖的晓南煤矿职工中开展“紧日子，算着过”活动。地方财政对这个重点企业，并没有直接补助。铁岭市财政局办公室孙主任苦笑：“要钱没有，要人，我们都去给他服务。”

为帮企业找销路，政府身先士卒。田茂君介绍，鼓励地方政府加大政府采购力度。特别城市建设中涉及的水泥、钢材、铝塑型材等，要形成优先采购地工产品的长效机制。加强运行调度，实施一企一策，在资金、用工、土地、科技等方面提供兜底服务。

大到积极开拓省内市场，继续推进专用车等优势产品在辽东四市的巡展，搞好专用车、换热设备等博览会或展洽会。小到为帮东北物流城找销路，由村干部带队把新城的居民一车车拉到物流城去参观和购物。

在为企业鞍前马后的同时，政府部门自身则勒紧裤腰带过日子。“严格控制‘三公’支出、行政经费支出。今年开会次数要少很多，配备的标准也降下来了。原来要配备笔和本子的，现在都要求自带，桌上只有一瓶水。”铁岭市财政局办公室主任孙凤军介绍。

突围难题

不过，田茂君认为，相对于节流，开源意义更重大。只有实现产业结构调整转型，才可真正促发展。但这并非易事。

原来借着沈铁一体化城际轻轨的修建，新城意欲打造沈阳后花园。可是如今轻轨始终没有动静，而人气不足、配套设施没有跟进，只有一栋栋住户稀少的高楼林立，使得新城始终像个空城。而铁岭市经信委在下半年推进工业发展的措施中，依然明确地提出要“按照至少200平方公里规模调整中心城区规划，进一步做大城市规模”。“工业化”的难点则在于如何确保工业用电增长。尽管政府下文要求相关部门和县（市）区要帮助重点工业用电大户解决生产中遇到的实际困难，县级重点抓月耗电30万千瓦时以上企业，市级重点抓好日耗电10万千瓦时以上的企业，实行月调度、月通报制度。

但是田茂君表示：“政府能做的很有限。只能是为企业向省里争取更多的上网小时数。由于工业经济结构还并不合理，两电一煤，占了40%的工业用电量，却只创造了10%的工业增加值。即工业增加值与工业用电量的比值是1：4，这则需要工业调节产业结构。”

产业集群发展也不是一帆风顺。今年1-4月，铁岭市五大特色产业集群实现规模以上工业总产值85.5亿元，仅占全市比重的10.8%。统计局李璐认为“尽管保持较快增长，但是规模仍较小，难以较快形成显著增量，对于经济增长的拉动作用有待加强。”

加快服务业重点项目建设，促进物流、旅游业发展，培育新的经济增长点，是铁岭转型发展的新抓手。这个占地面积5平方公里的东北物流城作为铁岭服务业建设的典型。为此，铁岭市政府成立了铁岭市商贸物流建设管理办公室，为市政府直属正县级机构，这样的配备在全国尚属首创。但这个试图打造东北亚最大的物流城的东北城，如今还是人烟罕至。

东北物流城的商户表示，此前许诺减免税费的政策早就没有实行。在已经建成的物流城一期，记者看到，大部分商户大门封闭，少数开着门的也只有零星商品陈列。带领村民前去消费的村支书上前询问大米价格，负责看店的年轻人答不上来。来购物的村民全部空手而归。但是村支书表示，第二天还要组织人过来。

物流办的工作人员介绍：“由于一期发展不顺畅，二期也迟迟没有开工。物流城没有物怎么流通，经济自然是上不来。”

（文中的李冰、刘丹系化名）