刘金松 陈哲

对于河南这样的中西部后发省份来说，土地困局本来就是个大难题，而农业大省、国家粮食基地的现实和定位，又让河南在土地领域的探索格外谨慎。

在发展需求的推动下，河南各地都在多方寻求突破。

郑州为了航空港区建设，和周口等五个兄弟地市以每亩2万元的价格签订上万公顷基本农田代持协议；河南的另一新兴新区——新乡市平原新区则以每亩4万元左右的价格竞买耕地占补平衡指标。

作为土地交易中的卖方，河南卫辉市通过拍卖各种土地指标创收2.28亿元。不过，为其贡献了84.75亩建设用地指标的城郊乡焦庄社区村民正在四处上访，讨要补贴。

国务院批复的中原经济区规划，赋予了河南在土地领域的“先行先试”的权利。在新一轮土地改革预热，广东、海南、温州不断有新尝试的时期，有着典型农业特征的河南在土地问题上将如何破局？

指标的困惑

作为传统的农业大省，河南近几年一直在不断为自身寻求新的定位：经济大省、新兴工业大省和有影响的文化大省，尤其是随着工业的崛起和城镇化的加速，农业大省的标签逐渐被淡化。

但搞好农业依然是一项政治任务。从数据来看，河南小麦产量占全国总产量的1/4，粮食总产量占全国的1/10。根据“十二五”规划，到2020年，中国粮食产量要实现新增1000亿斤目标，其中河南就需要承担约200亿斤的任务。

与此同时，河南的工业化和城镇化在不断加速，富士康等一批大型工业项目相继在河南落地，以郑东新区为代表的城市新区不断膨胀，土地资源日益稀缺。

此次郑州为了航空港综合试验区的建设，不得不通过跨区合作，将保持基本农田的任务通过协议的形式甩给了周口、南阳、信阳、商丘、驻马店五个兄弟地市。基本农田异地代保后，郑州的基本农田保护压力减轻，为城市建设留出了更多腾挪空间。

新乡平原新区则需要不断通过竞购“耕地占补平衡指标”来满足其发展需求。作为新乡对接郑州都市区的重要节点，平原新区是继郑州、洛阳、开封之后，河南省获准批建的第四个新区，规划面积188平方公里，起步区规划面积30平方公里，目前正处于大规模的基础设施建设阶段。

同平原地区的大多数新区一样，由于其占用的区域绝大多数为耕地甚至是农田，在规划区内实现占补平衡的空间有限，因此在实施大规模开发建设时，耕地占补平衡的压力尤大。

从新乡市国土资源局自2012年开始推行的“耕地占补平衡指标”拍卖情况来看，新乡市平原新区是最大的买家。根据公布的三次拍卖成交结果显示，自去年6月份以来三次拍卖中，新乡市国土资源局共拍卖的“耕地占补平衡指标”8100亩，其中新乡市平原新区购买了2100亩，占总成交量的1/4。

不仅是平原新区，作为河南省会的郑州，其“耕地占补平衡指标”同样紧张。据郑州大学法学院副院长、中国民主促进会河南省委常委沈开举调研，自2011年开始郑州市已没有耕地占补平衡指标储备，当年需耕地占补平衡指标约11万亩，全市全年缺口在8万亩左右。

在建设用地指标方面，甚至已经开始寅吃卯粮。据沈开举调研，2010年和2011年郑州市的建设用地指标均是7500亩，2010年郑州市实际用地是1.8万亩。也就是说，即使2011年不再使用1亩土地，还欠下1万多亩的建设用地指标。

事实上，用地指标不足一直是河南经济发展中的一大瓶颈。以2011年为例，河南当年的用地指标大约需要60万亩，但实际获批的只有20万-25万亩左右，用地缺口接近2/3。在指标分配上，则采取“有限指标保重点，一般项目靠挖潜”，因此越往基层，用地指标越紧缺。据河南当地媒体报道，新乡一些县的土地利用指标已透支到2020年。

跨区流转尝试

为了缓解用地难题，获得稀缺的土地指标，各地是各显神通。除了此次基本农田代持之外，郑州之前就曾和商丘、周口等地进行过用地指标买卖。由于这种交易多由双方国土部门直接协商，缺乏透明度，交易价格不能反映指标的真正价值。再加上和当前的土地管理办法相冲突，交易难以成规模。

除了政府间的私下交易外，为了一些重大项目的落地，各地的土地指标也会由上级行政部门干预进行调配。据媒体报道，因平坟运动而备受关注的周口从6年前，其用地指标就已经开始需要下面的区县支持。不过，随着土地资源枯竭，行政指令也并不好使，即便是上级部门摊派指标，也需要给县区一些补偿。一般是贡献一亩地的指标，奖励县里2万元的费用。

河南省政协副主席、工商联主席梁静曾在全国“两会”上指出，由于法律滞后和制度缺陷，建设用地指标私下交易大量存在，由此引发的经济纠纷和侵害农民权益问题时有发生。并呼吁建立统一的省级土地交易所，作为支持中原经济区建设的重要措施之一。

随后，在国务院出台的《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》中，土地管理制度改革上的创新试点也被认为是河南获得的颇具含金量的政策之一。《意见》允许河南在严格执行土地利用总体规划和土地整治规划的基础上，探索开展城乡之间、地区之间人地挂钩政策试点，实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模挂钩、城市化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模挂钩。

2012年6月，国土资源部与河南省政府签署《共同推进土地管理制度改革促进中原经济区建设合作协议》，协议提出，河南省将在国土部的指导和支持下，探索开展城乡之间、地区之间人地挂钩政策试点。

随后，新乡、信阳、洛阳等地相继开展“人地挂钩”试点。对于具体操作办法，三地均不愿透露。试点较为成熟的新乡正在委托相关机构对试点内容进行课题研究，有望在今年底公布成果。

河南科学院副院长张占仓认为，“人地挂钩”只是个理想的提法，比如今年郑州市人口增加10%，允许土地指标增加10%。问题是，从哪个地方减少呢？以目前的人口管理模式，很难核实。

从目前的操作来看，新乡的试点已开始探索建设用地指标在市域范围跨区县流动。2012年8月，卫辉市城郊乡焦庄社区建成后，节余建设用地指标84.75亩，卫辉市国土资源局通过新乡市土地矿业权交易中心将节余建设用地指标公开拍卖，收入1245万元，开创了建设用地指标拍卖“河南省第一拍”。

一方面是土地指标的严重稀缺，另一方面是农村大量土地资源尚未盘活。据河南省社科院副院长张占仓介绍，目前河南农村居民建设用地占地2000多万亩，户均占地一亩多，很多十年前甚至二十年前离开农村到城市生活的人现在还保留有宅基地，造成大量土地资源浪费。

河南省委农村工作办公室的一份报告则显示，通过“拆村并居”搞新型农村社区建设，可以盘活约900万亩的农村集体建设用地。

对于去年传出的河南正尝试打造“省域土地交易中心”的设想，至今未有结果。

利益共享待解

当新乡平原新区为满足耕地占补平衡需求在拍卖市场大肆购买指标时，同处新乡的卫辉市则正在计算着拍卖指标的投资收益比。据卫辉市国土局网站披露的信息显示：自2012年6月以来，卫辉市已累计转让补充耕地指标7510亩，收益3.1亿元。除去政府前期财政投资的5505万元，净收益2.5495亿元，净收益是先期投入的4.6倍。

一方通过购买指标满足发展需求，一方通过拍卖指标搞创收。从新乡国土局举行的多次“耕地占补平衡”指标拍卖情况来看，指标的购买方多为新乡平原新区、新乡高新区、新乡市牧野区等工业较为集中的区域，指标出让方多为卫辉市、延津县、封丘县等下属工业不太发达的远郊县。卫辉市的国土局网站上一份关于“卖地”经验总结中写道：通过大力实施土地整治新增加的耕地面积，有效缓解了发展用地供求矛盾，除确保本市耕地占补平衡外，还可以拿出一部分指标进行公开交易创收，破解土地、资金两大“瓶颈”促发展。

相对于“耕地占补平衡”的交易，新型农村社区结余的建设用地指标拍卖价格更高。以卫辉市焦庄社区为例，其每亩指标的拍卖价格达15万元。若以此价格计算，盘活河南农村约900万亩集体建设用地，获得的拍卖收入将达1.35万亿元。

如何建立稳定的利益分享机制，让参与土地指标相关的各方均能受益土地增值，是这一模式能否持续的关键。作为最早试点的新乡，曾提出“不从农村挖土地，不在农民身上打主意”，新乡市市长王战营在接受媒体采访时还曾保证说，新乡市开展“人地挂钩”试点的拍卖收益要全部返还农村，用于农民建房、拆迁和基础设施建设等，做到“政府零收益，群众得实惠”。

但据焦庄社区一居民反映，从拆房到建房，他们没有见到一分钱补偿，为了“拆村并居”节约耕地资源，他花费10万元刚建好不到两年的房子被强迫拆除，不得不再花十多万在规划的新型农村社区内再盖一次房子。三年内两次盖新房，让他负债累累。经济观察报记者致电卫辉市国土局、焦庄社区所在的城郊乡政府，对是否将拍卖指标所得收入返回社区，对方均表示不清楚。

河南省政协在前不久关于河南城镇化的一次调研中了解到，河南尚未建立省级土地指标交易平台，土地结余指标有偿流转问题突出，一些地方腾出的土地价格偏低，对失地农民补偿标准低，方式单一。

张占仓认为，现在的交易机制下，农民很难参与收益分成。公平合理的交易要让土地的所有者参与进来，平等议价，改革的根本方向是要启动修改《土地法》，让农村土地市场开放。