经济观察报 宋馥李/文  5月27日，位于中国东北部的小城市扎赉诺尔，签署了城市发展史上最为重要的一份协议。

扎赉诺尔区政府与一家由民营企业为主组建的项目公司，签署了全域旅游PPP协议，拉开了城市转型的序幕，这份合约的履约期长达15年，这个项目公司，将在扎赉诺尔行政区域内，进行全域旅游基础设施及公共产品建设，而这一揽子项目，被打包为一个PPP(政府与社会资本合作)项目包，分步逐年实施。

就在前不久，这份合约的一部分，一个代表城市全新旅游形象的吉祥物--一只身穿蒙古袍的猛犸象，也正式亮相，猛犸象的标识，开始出现在这个城市的大街小巷中，出现在当地组织的旅游推介会上。进入6月份，内蒙古大草原即将迎来旅游旺季，这是小猛犸象借势营销的好时机，当地开展了猛犸音乐节、猛犸嘉年华、低空旅游飞机交付仪式、汽车电影院、圣水灵泉文化旅游活动等“大事件”。

城市转型，总是伴随着传统产业的落幕和新兴产业的崛起。扎赉诺尔是一个有着百年煤炭开采历史的工矿城市，全面转向旅游业，既是主动选择，也是形势倒逼。扎赉诺尔区委书记李昌武在仪式上说，实施全域旅游开发，是扎赉诺尔千载难逢的机遇。

在落地签约仪式上，来自当地已经停产的一处矿井--灵北矿的工人们，包括保安员、瓦斯工和绞车工们，在掌声中接过了煤矿产业旅游培训师的聘书，他们即将成为文化景区的服务人员，用自己的亲身经历，为游客们当解说员。

煤城转型

“扎赉诺尔”，是蒙古语“达赉诺尔”之同音异译，也是呼伦湖的习惯称谓。

扎赉诺尔区隶属于内蒙古呼伦贝尔市，煤炭采掘业始终是这里的主导产业，扎赉诺尔煤矿始建于1902年，经历了东清铁路办矿、沙俄资本家包办、中苏合办、日伪统治、新中国建设、改革开放等时期，曾经是东北地区重要的煤炭基地，它不仅是中国煤炭工业的摇篮，也是中国近代工业史的开端。

矿城扎赉诺尔将上述协议视作城市转型的号角：通过全域旅游PPP项目的实施，将行政区域内猛犸象、呼伦湖及百年矿山的旅游资源融合，将这个城市打造为一个以文化旅游为特色的新城市。

在旅游经济持续繁荣、旅游需求出现井喷式增长的时代背景下，“全域旅游”正成为旅游经济的爆发点，很多城市将旅游业作为战略性支柱产业，通过旅游发展规划来强化全域旅游开发。

如果将扎赉诺尔放在中国区域旅游发展的大背景下，偏居东北一隅的扎赉诺尔并不耀眼，即便在壮美的呼伦贝尔，扎赉诺尔的名气也不响亮。那么，全国范围内的首个全域旅游PPP项目，为什么会落地在扎赉诺尔？

这要从扎赉诺尔所处的时空维度上分析，作为区域经济发展的一体两面，深厚的工业文明积淀背后，是扎赉诺尔经济结构单一，一煤独大的发展现状，这导致城市建设欠账多，服务业发展不够充分，经济发展滞后，尤其是作为经济引擎的旅游业，还没有进入全面勃兴的阶段。

今年2月份，内蒙古自治区党委书记李纪恒在内蒙古旅游发展大会上说，这几年内蒙古旅游业呈现高速发展的喜人态势，但由于起点低、起步晚，产业建设严重滞后、产业发育明显不足。

可以说，扎赉诺尔是内蒙古旅游业现状的一面镜子。百余年的采矿活动，给扎赉诺尔留下了丰富的矿业遗迹，开采过程中发现的大量的古生物化石和文化遗迹，为扎赉诺尔打造旅游城市提供了丰富的文化资源。但长期以来，扎赉诺尔的旅游业建设开发滞后、发展不足，既满足不了游客的需求，也没有成为区域经济的引擎。

扎赉诺尔身处呼伦贝尔大草原腹地，每年夏秋两季，有着丰富的过境游客。扎赉诺尔的猛犸公园，在区域内已经有了一定的知名度，吸引了不少游客前来。可是，游客往往是观光过境，来也匆匆去也匆匆。留不住游客，形不成消费，扎赉诺尔的主政者们有些焦虑：扎赉诺尔需要一次整体的包装和提升。

全域旅游PPP项目，由此提上了议事日程。全面转向旅游业，打造精品旅游产品，实施全域旅游开发，需要真金白银的投入，经过初步匡算，将扎赉诺尔现有旅游资源开发为旅游产品，至少需要投入3个多亿的资金。这么大一笔资金，要从哪里筹措？

在这样的思路下，扎赉诺尔区政府引入了社会资本方，北方中郡投资（北京）有限公司（简称“中郡运营”）作为牵头单位，先后引入了内蒙古蒙草生态环境（集团）股份有限公司、吉林东奥建设集团有限公司和鸿强博信水利水电工程有限公司等一批实力雄厚的民营企业，来到扎赉诺尔，全面参与扎赉诺尔全域旅游大开发。

从今年1月份签署战略框架协议，扎赉诺尔区政府一直以小步快跑的方式，赶着进度推进这个PPP项目落地。李昌武说，4月1日之前，是内蒙古财政厅PPP项目入库关门最后的时刻，扎赉诺尔赶在这一天前成为了自治区财政厅PPP项目。

以合同为起点，扎赉诺尔区的行政辖区内，和文化旅游相关产业的项目，全都打包进了这个项目中，包括生态水系的恢复、文化公园的创建、工业遗址旅游开发、城市旅游标识设计和品牌营销等一系列具体项目。

李昌武认为，实施全域旅游PPP项目，好处在于要站在整个城市的高度上规划、测算，并逐项去落实，用政府有限的财政资金撬动无限的社会资本，下一步，这项合作要获得地方人大通过，成为城市一个时期的施政重点。

呼伦湖畔，猛犸小镇

1980年，在呼伦贝尔的扎赉诺尔露天煤矿场，采矿工人在达兰鄂罗木古河道进行作业时，在距离地表的23米的地方发现了猛犸象古生物化石，其后几年内，这里又相继发现了两具猛犸象化石，轰动了世界考古学界，扎赉诺尔因此获得了“猛犸故乡”之称。

在冰川时代，人类曾与那个时代的陆地巨兽共存，大约公元前180万年至公元前1万年，猛犸象广泛生活在欧亚大陆北部。距今约1万年前，随着气候骤变，猛犸象陆续灭绝，冰川时代正式结束，好莱坞动画巨制《冰川时代》，曾让猛犸象生动展现在世人面前。

上万年的猛犸象化石，上百年的煤炭工业史，是扎赉诺尔丰富的旅游资源。可扎赉诺尔区，却是一个年轻的县级行政区。从建国后到改革开放再到十八大以来，扎赉诺尔曾经历过曲折繁复的区划调整，直到2013年3月8日，扎赉诺尔区县级建制，才经国务院批准在民政部备案。

这无疑是一个年轻的城市，它正式成为一个县级行政区的历史，尚不足5年。扎赉诺尔脱离工矿型城市格局，开启现代城市建设，才刚刚开始。要发展全域旅游，旅游服务的基础设施和公共服务，也须从零起步。

对此，扎赉诺尔商务旅游局局长孙健有着清醒的认识。他认为，呼伦贝尔以大森林和大草原的壮美景色闻名于世，居于其中的扎赉诺尔，有同质化的旅游资源，要让小城扎赉诺尔脱颖而出，必须找到它的独特定位。

而“呼伦湖畔、猛犸小镇”这八个字，就是扎赉诺尔为自己找到的“魂儿”，北方第一大湖呼伦湖，把它最美的一面，留给了扎赉诺尔；扎赉诺尔出土的三具完整的猛犸象化石，在全国独一无二；始建于1902年的矿井，则积淀了厚重的采掘工业历史。

扎赉诺尔区政府正在策划包装这些百年矿井，将呼伦湖畔、猛犸小镇以及百年矿井这三个优势旅游资源统筹策划，把扎赉诺尔的旅游产品推介出来。未来，游客到了呼伦贝尔后，除了有大森林和大草原，还可以体验老矿井、蒸汽机车，丰富呼伦贝尔的旅游产品线。

为此，扎赉诺尔区政府授权满洲里市扎赉诺尔鑫元市政集团有限公司，作为政府的平台性企业，与社会资本方组建全域旅游开发企业，并由扎赉诺尔区商务旅游局负责监督PPP项目的执行。

在这样的机制下，该SPV（特殊功能公司）将实施防洪渠及生态湿地修复工程，建设全域旅游基础配套工程，新建旅游公厕和垃圾箱等服务设施，配套智慧旅游（大数据）中心、游客中心、旅游标识系统等一系列旅游服务设施。

PPP的新探索

此次签约的扎赉诺尔区全域旅游基础设施及公共产品建设项目，总投资约3.2亿元，扎赉诺尔区政府与北方中郡投资（北京）有限公司、吉林东奥建设集团有限公司、内蒙古蒙草生态环境（集团）股份有限公司、吉林省鸿强博信水利水电工程有限公司签署《扎赉诺尔区全域旅游基础设施及公共产品建设项目PPP合作协议》，宣告全国首个全域旅游PPP项目落地内蒙古。

以中郡运营为代表的民营企业，作为社会资本方来到扎赉诺尔，全面参与扎赉诺尔全域旅游大开发，帮助地方政府把投进去的固定资产盘活，变成现金流，让它的财政转起来。

传统模式下，政府通过负债来建设基础设施和提供公共服务，地方政府常常举债过高，成为负担。而PPP模式下，政府的投资支出由政府负债转变为财政一般性预算支出，减小政府的财政压力，并通过政府购买服务的方式引入社会资本，把资源转变为资产，提供真正符合市场需求的产品。

就全国来看，由国务院法制办牵头的PPP立法正在提速。PPP条例也已被列入2017年立法工作计划并作为重点工作，下一步将会加快推动条例出台。与此同时，PPP规范引导政策也将迎来密集出台。近三年，PPP项目投资额超3万亿，随着PPP政策不断完善，各地PPP项目落地不断加快。

孙健说，为了弥补政府财政的不足，引入社会资本共同建设，是唯一的路径。只有通过全域旅游PPP项目，才能够让扎赉诺尔的旅游基础设施快速完善，并把我们的旅游宣传和城市品牌营销，迅速打造起来。

纵观国内PPP项目实施情况，一些财政状况良好的地方政府，因其有稳定的财政收入和良好的金融资源，设计PPP项目时，相比后发地区和欠发达地区，具有很多优势。而PPP项目的初衷，实则是越没钱的地方越需要PPP，财政收入薄弱的地方政府，需要把未来的钱，解决当下的融资瓶颈。

从这一点来说，PPP是对城市未来增长预期的一个估值。扎赉诺尔正是这些财政收入薄弱地区的代表，政府用有限的财政资金撬动十几倍甚至几十倍的社会资本，由社会资本主导项目，优势在于能够平衡各方利益，对结果长期负责，自觉控制融资成本，监督建设质量，运营绩效导向。正在行进中的PPP立法，将为社会资本参与城市建设，提供法律保障，政府要依法施政，依法保障参与企业的权益，不因人事调整和政府换届而废弃项目。

值得注意的是，扎赉诺尔所在的呼伦贝尔市，多数是国家重点生态功能区。对于生态功能区来说，生态保护与产业发展，往往存在尖锐的矛盾。运用PPP模式探索生态功能区县域经济发展，能够实现三大突破：突破财政投入不足、县域发展受困格局，整合社会资源、拓宽融资渠道形成多元化、可持续的资金投入机制；同时，PPP项目须精准定位，实现生态保护与经济发展共同促进、良性循环的新局面；此外，突破县域经济发展相对封闭格局，加速实现区域间经济融合，调动全社会资源、培育县域优势产业，县域之间互相联动形成大产业发展格局。

扎赉诺尔区政府和中郡运营为代表的一些企业，对全域旅游PPP这个模式，还处于摸着石头过河的阶段。虽然协议已经签署，但区委书记李昌武难言轻松，依据协议，扎赉诺尔区政府与参与的企业，一项一项去抓落实，因为这项协议有别于其他项目，是一个综合性的旅游开发项目。

李昌武说，为了项目运营的规范性和透明性，在项目谋划之初，扎赉诺尔区政府请专业公司进行了各种风险评估，其中有对未来财政增长能力的风险评估，也有对旅游产品营利能力的测算，这一切，都是项目能否顺利实施的前提。

此次签约的PPP项目，是以基础设施为主，若干年后，扎赉诺尔区政府将以购买服务的方式进行回购。下一步的工业旅游PPP项目和呼伦湖开发PPP项目，扎赉诺尔区政府将全部吸引社会资本进入，快速吸引投资，努力提供服务，让景区和景点尽快呈现在游客面前，实现扎赉诺尔的旅游业复兴。

项目的最终指向，便是“聚集人气”，将扎赉诺尔这座城市，尽可能地推广出去，通过打造区域品牌、营销宣传、事件营销、节庆活动等手段聚集人气，从而推动基础设施升级改造，吸引更多的产业导入、人才迁入，最终实现城市转型升级。