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博茨瓦纳:非洲最民主国家之谜

严泉2018-08-27 10:02

严泉/文

《非洲的民主与选举》是第一本真正对非洲民主化进行全面比较研究的著作,改变了多年来学界只关注单个非洲国家定性研究的倾向。该书的重要特色是基于非洲国家的232次选举,建立了有16个变量的数据模型,通过对各种有关选举活动的数据进行实证分析,从而展开对非洲国家选举活动质量的制度评价。

作者斯特凡·I·林德伯格,作为研究非洲政治的瑞典政治学者,虽然在书中结论部分对非洲的民主前景发出了一些相对积极的信号,但是正如作者在前言中提到的一个严酷现实:“大多数国家直到20世纪90年代最初几年的时间里,都一直处于非民主政府的控制下”。而南部非洲在上世纪60年代建立的第一批选举民主政体的寿命非常短暂。这些新的民族国家的领导人在掌权后,马上就面临着促进国家发展和实现国家整合的双重任务,这些领导人在强调国家统一的过程中开始有越来越强的专制倾向,而这种倾向在其后统治了非洲大陆几乎三十年。许多国家抛弃定期举行的选举,宪法被领导人视为一种工具,在宪法本身被当作目的的意义上,则没有遵守宪法的努力。

在我看来,如果对非洲民主前景保持乐观,最重要的工作还是应该研究非洲国家民主化成功的范例,其中南部非洲小国博茨瓦纳则是最具有说服力的。1966年独立后的博茨瓦纳一直采用民主制度,举行5年一次的定期竞争性选举,从来没有发生过内战或军事干预;政府建立了市场经济制度,保护私有产权,确保宏观经济的稳定性,并鼓励包容性市场经济的发展。

博茨瓦纳由于一开始就不具备实现民主的“支持性条件”,其民主政治被称为“异常民主政体”。那么,博茨瓦纳是如何建立起了稳定的民主和多元主义制度,此后又持续至今半个多世纪,成为非洲国家民主化奇迹呢?

民主宪法的制定与坚守

1960年由塞莱茨·卡马和奎特·马西雷建立的博茨瓦纳民主党,领导了独立运动。塞莱茨·卡马是世袭部族首领,博茨瓦纳的大部分部族首领和精英都加入了民主党。博茨瓦纳的开国者们多接受了英国教育,对于现代民主制有一定理解,他们巧妙地将部落元老制与现代议会制进行结合。塞莱茨·卡马在建国之初曾经说过:“我决心要在贝专纳兰建立一个民主的、不分种族的统一国家”。根据卡马的这个建国和治国思想,博茨瓦纳制定并实施了一部现代文明和传统文明相结合的、符合国情的宪法。宪法规定,国家实行多党议会民主和总统内阁制,总统统率国家武装部队,各部族人都是国家公民,享有公民的一切权利,但必须服从国家利益。这一现代文明的国家体制统一了各部族的分散权利,实现了国家的统一。

博茨瓦纳宪法还规定,设立酋长院,由博茨瓦纳八名主要族群的代表、四名少数族群的代表以及三名酋长院特别挑选的代表所组成,成员不得有政党背景。作为政府咨询机构,酋长院有议事权而无立法权,可以就部族事务和问题向政府提出建议。博茨瓦纳有8个不同名称的部族,同属一个族源,彼此之间有密切的血缘和亲缘关系,占全国总人口的90%。酋长院是一个相对去政治化的机构,对缓和族群冲突起到了推动作用。

自此之后,这个国家严格按照宪法运行,从未被执政党自我践踏、也未被军人政变废除,更未被部族政治冲毁。正如《非洲的民主与选举》一书所说,“无论一个国家的起始状态如何,只要这个国家设法坚持三或四轮选举,这个国家的选举活动的民主属性将倾向于得到改进。”

2015年,博茨瓦纳政府清廉指数得分为63,在非洲名列第一,在168个国家与地区中排名第28位。有研究者认为,博茨瓦纳民主化的成功很大程度上也依赖于政治精英的选择。与非洲那些选择一党制或无党制(如军人统治)的政治精英不同,博茨瓦纳“国父”塞莱茨·卡马更倾向于做一个有节制的政治强人。他创立了民主党,但又在独立之时主导制定了一部多党共和制宪法,并将多党制明文载入共和国的宪法中。当其退出政治舞台时,其家族并未继承总统的职位。今天的博茨瓦纳总统伊恩·卡马尽管是老卡马的儿子,但他的上台与连任都是通过竞争性选举实现的。

1980年,卡马总统在任期间病逝。根据宪法,议会将选一位议员为总统,直至下届大选。当时人们担心副总统奎特·马西雷来自小部落且是没有酋长王室背景的普通人,难以当选。但议会仅用5天就完成了选举马西雷为总统的和平过渡程序。不仅如此,在此后的1984年、1989年和1994年3届大选中,马西雷均蝉联总统,直到1998年3月退休。有论者认为:“上述国家领导人依法和平有序地更迭表明,在博茨瓦纳政治生活中,传统世袭影响已消失,大小部族在国家领导人选举中是平等的,这也是博茨瓦纳政局稳定的一个标志”。

制度化与国家能力建设

近年来,美国学者弗朗西斯·福山一再强调国家能力建设的重要性,认为只有当国家建构与法治、问责构成平衡时,一个国家的政治发展才构成“现代政治的奇迹”。在福山看来,对那些转型国家来说,是国家能力的薄弱令民主化过程常常成为失序化过程,“现代民主制的失败有各种情况,但21世纪初这一失败的主要原因恐怕是国家能力的薄弱:当代民主制太容易被捆住手脚和陷入僵局,因此无法作出困难的决定以确保其经济与政治的长期生存。”与福山悲观性看法不同的是,在国家能力建设方面,博茨瓦纳却颇有建树。

刚刚独立不久,博茨瓦纳立法大会通过了1965年的《酋长法》,1970年又通过了《酋长法修正案》,继续推进政治中央集权的进程。酋长享受文职官员待遇,领取优厚年薪,但不得参与政党活动和竞选议员。通过剥夺酋长分配土地的权力,总统在必要时可以免除酋长职务,使得国家和当选总统的权力不可侵犯。《地方政府法》规定,地方行政区普选产生的代表组成的地方政府代替部族酋长行使地方行政权,但保留酋长处理部族内部事务的权力。《部族土地法》规定,成立土地管理委员会,负责部族土地的分配和使用,酋长在六人委员会中占2席,中央和地方政府各2席;《部族领地内矿产权法》规定,部族领地内的矿产权归国家所有,这个重要的立法为国家统一掌握重要财源提供了可靠的法律依据,且排除了时常在一些非洲国家发生的部族为本部族狭隘利益争夺矿产权而诉诸内战的危险。《习惯法》规定,酋长主持部族习惯法庭,调解和处理部族人之间的日常纠纷,但刑事和民事诉讼案件则要提交地方法院和最高法院审理。卡马总统还根据宪法明确宣布,军队和警察均由中央政府统一编建和指挥,部族不得自建军警。

政治中央集权的另一作用是国家的完全统一。例如,法律保障在学校只教授博茨瓦纳和英语。如今的博茨瓦纳看上去像一个同质的国家,不像非洲许多其他国家,一直存在种族和语言的分裂。在学校只教授英语和博茨瓦纳语这一种民族语言的结果,使得社会中不同部族和集团的冲突最小化了。独立后政府的政策以及茨瓦纳部族相对包容的制度调整了这些基础性的差别,方式与英国一样。自从独立之后,博茨瓦纳的人口普查不再询问有关种族的问题,因为在博茨瓦纳,人人都是茨瓦纳人。

博茨瓦纳的政党制度与政党政治非常值得一提,在研究者看来,政党与政党制度是理解博茨瓦纳民主化成功的关键。首先,博茨瓦纳国内各政党发育状况良好。这很大程度上得益于其历史遗产。一方面,博茨瓦纳在取得独立之前,竞争性选举便已存在,这为政党的产生提供了基础性条件。另一方面,博茨瓦纳的独立并非通过发动战争取得,在独立之后也未经历过战争,其建国精英也并非军人出身,结果,博茨瓦纳的军队力量相对较弱,这为博茨瓦纳国内政党和政党政治的发育创造了有利的条件。其次,博茨瓦纳各政党之间的竞争烈度低,且较为有序。博茨瓦纳的政党体制属于温和一党制。长期处于执政地位的民主党依赖政策绩效而非通过操弄意识形态、肆意修改法律、操纵选举或暴力镇压反对党等方式获取竞争优势。

在多年的施政过程中,博茨瓦纳民主党一直是执政党。但是民主党并没有唯我独尊,而是以民主协商精神对待反对党,实行一党民主执政模式。博茨瓦纳独立时有4个政党:博茨瓦纳民主党、人民党、民族阵线和独立党。现已有14个政党。尽管政见各异,并在议会和竞选中争论激烈,但遇到国家大事需作重大决策时,博茨瓦纳民主党时常邀请反对党领导人开圆桌会议,共商国是。博茨瓦纳政府曾提名反对党总书记为议会指定议员,并任命他为内阁成员,一时传为佳话。博茨瓦纳政府允许反对党进行合法活动,但不许“以非民主手段夺取政权”,并且拒绝接受反对党提出的危害国家利益的过激主张,如废除酋长制、外国资产国有化等等。1990年之前,反对党在大多数非洲国家里都被认为是非法的,只有博茨瓦纳从1966年开始一直维持了多元主义的局面。

包容性制度与经济发展

在经济发展上,塞莱茨·卡马大力推行自由贸易和经济市场化,在引入外资方面不遗余力,至今博茨瓦纳的税赋在世界水平上仍属于较低范畴。1967年民主党政府建立了博茨瓦纳肉品委员会,委员会不仅没有剥夺大农场主和牲畜所有者的财产,而且在发展畜牧经济中发挥了核心作用。它采取措施控制口蹄疫,提高了出口量,既有利于经济发展,又提高了对包容性经济制度的支持。

尽管博茨瓦纳早期的增长依赖肉食出口,但在发现钻石后情况发生改变。博茨瓦纳对自然资源的管理与其他非洲国家有明显的不同。在殖民时期,茨瓦纳的首领们竭尽全力妨碍采矿业的发展,因为他们知道,一旦欧洲人发现了贵金属或钻石,他们的自治就结束了。在发现钻石矿之后,卡马总统对法律进行了修改,所有地下矿产权都归属国家,而非部落。这就确保了钻石财富不会在博茨瓦纳造成极大的不平等。如今,钻石收益可用于建立国家官僚制度,建设基础设施,也投资于教育。当其他非洲国家为争夺钻石陷入内战的时候,在博茨瓦纳,钻石收益被用于整个国家的利益。目前,博茨瓦纳已经实行了全民教育、全民医保及养老。

在良好的民主政治制度下,博茨瓦纳在经济方面取得了成就,在全球经济自由度方面博茨瓦纳排52位。国家还实行了负责任的财政和货币政策,外汇储备充足,通货膨胀率一直保持比较低的水平,从1966年到2006年,年均GDP增长在8%以上,虽然2008-2009年,受金融危机对钻石消费的打击,GDP有所下滑,但在2010年,其GDP又恢复到10.8%比较高的水平。在1966年独立时,博茨瓦纳是世界上最穷的国家之一,全国铺设的公路仅有12公里,共有22名大学毕业生、100名中学毕业生。但是经过半个世纪的发展,博茨瓦纳已经成为世界上发展最快的国家之一。1966年建国时博茨瓦纳人均GDP只有70美元,2017年达到7877美元。

当然也应该看到,博茨瓦纳还是有一些比较严重的问题没有解决,独立40多年来,博茨瓦纳的经济发展主要依赖于钻石采矿业。采矿业占了其GDP的41.7%,其中钻石占了采矿业总产值的80%,制造业仅占GDP的3.9%,传统农业占GDP比例为2.3%,服务业占比为38%。但即使如此,博茨瓦纳在撒哈拉以南非洲国家中仍然拥有最高的人均收入,是南撒哈拉地区最富裕的国家。

不难看出,博茨瓦纳其实并不是一个异常民主国家,正是因为从独立伊始,长期选择一条包容性的经济和政治制度的道路,终于实现了显著的经济增长与社会进步。20世纪70年代开始大量开采钻石没有导致内战,而是为政府提供了雄厚的财政基础,政府将这些收入投资于公共服务。没有多少激励思想因素导致人们想去颠覆或推翻政府并控制国家。正如《国家为什么会失败》一书所强调的,包容性政治制度带来了政治稳定并支持包容性经济制度,而包容性经济制度反过来提高了包容性政治制度的可行性和持久性。