周迪伦/文 自从最高决策层在相关会议上指出，“要以更大的宏观政策力度对冲疫情影响”，并明确提到“发行抗疫特别国债”以来，特别国债这一话题便陡然上升为当前经济金融界最重要的话题之一。

当然，这并不令人意外。因为“特别国债”作为极为特殊的宏观调控工具，在它有限的历史实践中，向来都是中央政府在非常时期方才动用的非常手段，其现实意义和象征意义都很明显。

自上世纪九十年代初中央明确提出要建立社会主义市场经济体制以来，过去近30年间，特别国债只发行过三次，其中还包括一次续发：

第一次发行特别国债是在1998年，额度是2700亿元。其大背景是在亚洲金融危机影响下，中国银行业资产质量受到冲击而严重恶化，财政部向工、农、中、建四大国有独资银行“定向发行”2700亿元的特别国债，所筹资金“原路返回”用于补充四大银行资本金。

第二次发行特别国债是在2007年，额度是1.55万亿元。这次的大背景是中国经济高歌猛进的同时，外汇储备激增。为抑制流动性被动泛滥的压力，财政部分批发行共1.55万亿元特别国债，向央行购买外汇储备及中央汇金公司股权，成立中投公司。

在此次1.55万亿元特别国债的分批发行中，其中的1.35万亿元额度（即第一期6000亿元+第七期7500亿元）是向农行定向发行，并随后由央行向农行购买这部分特别国债。另外的2000亿元特别国债额度则通过银行间债券市场公开发行。

第三次则是续发。2007年发行的特别国债（一期）6000亿元已经在2017年8月29日到期，但财政部并没有“到期偿还本金并支付最后一次利息”，而是进行了“全额续发”。

值得关注的是这三次发行中的细节安排：

在第一次特别国债的发行中，2700亿特别国债为记账式附息国债，期限为30年，年利率为7.2%；由工、农、中、建四大银行“全额承购”，并没有向社会公开发售；央行也并没有“直接”介入，但下调了存款准备金率，在流动性上给予了配合；其实质是把储蓄资金通过“特别国债”这一工具转化为四大银行的资本金。

在第二次特别国债的发行中，情况稍微有些复杂。以其第一期6000亿的发行为例，是“通过全国银行间债券市场，面向中国农业银行发行”，属定向发行；该期特别国债为10年期固定利率附息债，可上市交易，票面利率4.3%；在财政部面向农业银行在一级市场定向发行的同时，央行在二级市场购入该笔国债；其实质是央行“借道”农行认购了该笔特别国债。其第七期7500亿的发行与此类似，只不过期限是15年，票面利率是4.45%。

在第三次全额续发的过程中，则基本上是上述6000亿特别国债发行过程的拷贝。

大家可以看出，在上述三次特别国债的发行过程中，均非“央行直接扩表购买”。在第二次特别国债1.35万亿（6000亿+7500亿）的定向发行中，央行的资产负债表也并没有因之扩张，它改变的仅仅是央行资产端的结构变化，即“外汇资产”下降了1.35万亿元，“对政府债权”则上升了1.35万亿元。

另外有一点也是明显的：上述三次特别国债的发行，其票面利率都还是市场化的。

所以，当看到中国财政科学研究院院长刘尚希的相关建议时，笔者还是有些意外的。刘尚希近日在一个论坛上公开表示：特别国债的预算规模可以考虑达到5万亿，分次发行，央行扩表，零利率购买。至于法律上的限制，他认为可以通过人大特别授权来解决。

当然，关于抗疫特别国债的可能规模到底多少为合适，最近不少人士都提出了自己的设想：北京大学国家发展研究院院长姚洋就认为，可以发行1.4万亿元特别国债以刺激消费；中国人民大学副校长刘元春在其所建议的总额6.5万亿元的一揽子经济刺激计划中，也提到发行2万亿元的抗疫特别国债。

下面则是笔者的建议：

额度方面，鉴于1998年和2007年发行的特别国债额度约为当年GDP的3.17%和5.56%，那么此次的抗疫特别国债，额度定在5万亿还是比较合适的，约为GDP的5%；

认购方面，最好由央行直接扩表购买，因为此次抗疫特别国债的发行和2007年那次情况完全不同，两者不具有可比性。而且，与其不断地“到期续发”那么麻烦，远不如由央行直接扩表认购来得清爽。此举说白了，就是财政赤字货币化，由现有的货币持有人分担货币贬值的损失，把这部分购买力“移富济贫”用到更加需要紧急救助的对象身上；

利率方面，我认为特别国债还是需要有一个市场化的票面利率的，既体现资金成本，也方便后续的公开市场操作；

济助对象方面，当然是经营困难的小微企业及断失工人群，尤其是后者中长期处于统计边缘状态、个人财务状况极不透明的群体，比如小商贩、城乡流动人口、农村的失能人口及留守儿童等。某种程度上，他们是政府“数字化管理”尚未有效覆盖的边缘人口，政府应借此机会完善、提高“数字化管理”的精准度，尽最大可能做到全覆盖精准济助。

至于济助方式，当然是现金济助，直接发钱为最好。

总之，非常之时当有非常之举。由央行直接扩表认购抗疫特别国债，其实质是让央行直接参与社会财富再分配。但这也没有什么好担心的，央行和财政在某种程度的合作抑或合流，已是当下全球主要经济体进行宏观调控的主流选项，在全球疫情冲击的大背景下，具有某种天然的合法性。