经济观察报 王泽彩/文 根据习近平总书记“全面依法治国”总体部署，素有“经济宪法”之称的新《预算法》已经颁布实施5年多了，与之相配套的新修订的《预算法实施条例》（以下简称《条例》）日前正式颁布，并将于10月1日实施。可以说，新《条例》夯实了预算管理制度改革的根基，搭建了现代财政的“黄金基座”，是规范财政治理的行为准则，是实现要素市场化配置的重要抓手，是实现国家治理体系和治理能力现代化的坚实保障。

第一，丰富和完善了全面依法治国的重要内容。党的十八大提出，要统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，“财政是国家治理的基础和重要支柱”，“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”。一是开展《预算法》修订研究。2004年开始，充分考虑分税制财政体制改革变化，国务院法制办会同财政部启动了1995年版《预算法》修订研究。十八届三中全会提出“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度”要求，陆续推出一系列财政制度改革，为修订新《预算法》奠定基础。二是顺利完成《预算法》修订。按照中央深改委《全面深化财税体制改革总体方案》，根据十九大“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系” 总体要求，司法部、财政部经过广泛协商，2014年正式修订完成《预算法》工作，为后续新《条例》修订创造了积极条件。三是新《条例》加速推进。十九届四中全会提出，“完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度”。值此，历时6年修订的新《预算法实施条例》正式出台，标志着我国预算管理法制化建设取得重要进展，税收制度立法改革有序稳步实施，中央与地方财政事权与支出责任划分扎实推进。

第二，细化和扩大了政府预算收支编制范围。新《预算法》明确政府预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算“四本预算”。新《条例》由过去只编列一般公共预算收支，扩大到了政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算收支。一是增强预算编制完整性。一般公共预算收入增加了国有资本经营预算调入资金、从预算稳定调节基金调入资金、其他调入资金；一般公共预算支出增加了补充预算稳定调节基金，并将返还或者补助地方的支出变为对地方的税收返还和转移支付。同时，对界定了其它3本预算具体收支范围，预算编制的系统性和完整性明显增强，避免了“挂一漏万”问题。二是强化预算编制规范性。取消了预算调整规定，相应细化、量化了部门预算、项目预算编制的内容，避免追加追减，有效杜绝“一年预算、预算一年”现象。严格规范转移支付资金拨付，加强转移支付资金的归口管理，明确财政转移支付预算下达和资金拨付应当由财政部门办理，其他部门和单位不得对下级政府部门和单位下达转移支付预算或者拨付转移支付资金，全面提高转移支付管理的规范性和有效性。三是扩大自由裁量权。没有固化各级政府对于预备费设置的比例，对于预算周转金额的额度从原来的“额度应当逐步达到本级政府预算支出总额的4%”改为“额度不得超过本级一般公共预算支出总额的1%”，年度终了时由政府财政部门将预算周转金收回并用于补充预算稳定调节基金。这样以来，进一步扩大了基层政府预算自由裁量权。

第三，提高了预算执行进度和预算完成率。新《条例》的预算执行主体、客体职责非常清析，财政专户管理要求更加细化，债务限额余额管理更加规范，转移支付实施按比例提前预拨，加快了月度预算执行进度，为完成全年预算率打下基础。一是健全财政部门和预算单位职责。清析的职责划分，为预算执行提供了组织保障。财政部门增添了财务会计、内控监督、政府债务，规范账户管理，组织和指导预算资金绩效监控、绩效评价等职责。新制定了预算部门单位职责，即建立健全内部控制机制，严格收支和绩效管理，编制预算执行情况报告和绩效评价报告。二是严格财政专户管理。《条例》明确了特定专用资金内涵和使用范围，规定开设、变更财政专户和撤销财政专户的管理程序，要求财政专户资金由本级政府财政部门管理，并在预算执行情况、决算和政府综合财务报告中反映。这些规定，巩固了财政专户清理成果，彰显了国库“单一账户”管理制度优势，使财政专户管理步入规范化、法治化轨道。三是提高时效性和执行率。《条例》规定提前下达转移支付资金比例，使地方政府“早知道、早预算”，避免或减少“跑部钱进”“效率低下”风险。除据实结算等特殊项目的转移支付外，提前下达的一般性转移支付预计数的比例一般不低于90%；提前下达的专项转移支付预计数的比例一般不低于70%。要求按照项目法管理分配的转移支付，明确下一年度组织实施的项目，可以预期预算执行完成率将进一步提高。

第四，注重强化和规范政府债务管理。新《条例》对防范和化解政府债务实施“开前门、堵后门”“借、用、还”统一原则制定约束条件，为防范金融风险又上了一道“保险锁”和“防火墙”。一是新增余额限额管理。国务院在全国人民代表大会批准的中央一般公共预算债务的余额限额内，决定发债规模、品种、期限和时点的管理方式。地方政府债务余额实行限额管理。可以看出，对地方政府债务“化解存量”“遏制增量”意图明显。二是实施债务分类管理。立足专款专用，对不同债务实施借、用、还“一条龙”管理。一般债务列入一般公共预算用于公益性事业发展的一般债券、地方政府负有偿还责任的外国政府和国际经济组织贷款转贷债务。专项债务列入政府性基金预算用于有收益的公益性事业发展的专项债券。三是明确债务偿还责任。“谁的孩子，谁抱走”。中央向地方转贷的外国政府和国际经济组织贷款，地方政府负有直接偿还责任的，应当纳入本级预算管理。地方政府未能按时履行还款义务的，中央可以相应抵扣对该地区的税收返还等资金，进一步强化偿还责任。四是开展债务绩效评价。建立健全地方政府债务风险评估指标体系，组织评估地方政府债务风险状况，对债务高风险地区提出预警，并监督化解债务风险，促进防范重大风险发生。明确通过绩效问责，必将形成“要我有绩效，变成我要有绩效”格局。

第五，重申了财政与人民银行国库业务经理权。新《条例》明确保，国库业务经理由财政主导，各级人民银行配合。国库业务代理、经理的分歧不复存在。一些表述，虽然继续延用了实施人民银行国库经理制的表述，但是坚持重申了“中央国库业务应当接受财政部的指导和监督，对中央财政负责。地方国库业务应当接受本级政府财政部门的指导和监督，对地方财政负责”。一是重新定义国库概念，补充完善了国库的退付职能。国库是办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和库款支拨的专门机构。国库分为中央国库和地方国库。可以看出，细化、实化了人民银行办理退付国库资金职能。二是继续坚持了国库业务由人民银行经理的原则。中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务由中国人民银行分支机构经理。很明显，强调国库业务由人民银行经办、办理的功能定位没有变化，澄清了国库业由人民银行经营、管理的认识误区。三是赋予委托银行业金融机构办理国库业务，扩大了市场主体参与国库管理业务范围。即未设中国人民银行分支机构的地区，由中国人民银行商财政部后，委托有关银行业金融机构办理。未设中国人民银行分支机构的地区，由上级中国人民银行分支机构商有关地方政府财政部门后，委托有关银行业金融机构办理。即国库业务除传统的银行业参与外，也可以选择一些基金公司、证券公司、保险公司等银行业金融机构。

第六，突出全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理。结合后疫情时代地方财政运行状况，新《条例》较好贯彻了党中央国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》，促进构建“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效一体化管理体系，有利于进一步节约支出、应对当前财政收支缺口，使财政资金分配更加突出重点、提质增效，切实提高资金使用效益。一是突出讲求绩效原则。遵循《预算法》讲求绩效原则，明确绩效评价概念，规定绩效评价结果作为改进管理和编制以后年度预算的依据，财政部门组织和指导预算资金绩效监控、绩效评价，各部门各单位实施绩效监控，定期向本级政府财政部门报送预算绩效评价报告，预算单位绩效意识显著增强。二是明析了绩效管理要素。具体规定了要根据设定的绩效目标和绩效指标，依据规范的程序，对预算资金的投入、使用过程、产出与效果进行系统和客观的评价。同时，绩效评价结果应当按照规定作为改进管理和编制以后年度预算的依据。特别是，“实施重大项目绩效终身责任追究制”进一步强化绩效动能、绩效约束。三是制定预算支出标准。中央层面对预算事项合理分类，并分别制定支出预算编制标准，包括基本支出标准和项目支出标准，作为预算绩效评价的重要抓手。地方政府要结合本地区经济社会发展水平、财力状况等，制定本地区或者本级的预算支出标准。预期基本公共服务分行业、分领域、分层级支出标准体系必将加快形成。

第七，依法实施预算管理信息全面公开。“公开是最好的防腐剂”。新《条例》按照依法公开、主动公开、依申请公开有关规定，新增了预算管理、资产管理、财务管理、内部控制、绩效评价等信息公开内容。特别是，转移支付、绩效评价的信息公开前所未有。一是明确公开内容。对于各项财政资金的公开都进行了说明，并强调单位预算、决算支出按其功能分类应当公开到项；按其经济性质分类，基本支出应当公开到款。借助大数据技术的信息化平台，公开财政运行情况，能够让纳税人能够“看得懂、说得清”。二是规定公共时限和程度。新《条例》对部门预算公开提出细化要求，“什么时候公开？”“对谁公开？”，可谓“一清二楚”。这样，进一步落实和推进各部门所属单位预算公开工作，对各部门所属单位预决算公开的时限、细化程度也提出了具体要求，有利于进一步增强部门及其所属单位的预算透明度，大力促进透明政府、廉洁政府建设。三是公开细化监督内容。地方政府要接受本级和上级人民代表大会及其常务委员会对预算执行情况和决算的监督。按照本级人民代表大会或者其常务委员会的要求，报告预算执行情况；认真研究处理有关改进预算管理的建议、批评和意见，并及时答复。这样，可以让公民感觉到政府治理不是“花架子”“走形式”，而是切切实实通过现代财政治理，促进国家治理体系和治理能力现代化。

（王泽彩：中国财政科学研究院研究员）