经济观察报 记者 李华清 提起广东，我们会想到珠三角，会想到粤港澳大湾区。提起广东的城市，我们会想到千年商都广州、经济特区深圳、制造强市佛山、电子名城东莞，它们都已经是GDP“万亿之城”：在2021年度，深圳GDP已经超过3万亿元，广州GDP也已超过2.8万亿元，佛山GDP超1.2万亿元，东莞GDP亦接近1.1万亿元。

但在“穗深佛莞”之外，广东省还有17个地级市：惠州、珠海、茂名、江门、中山、湛江、汕头、肇庆、揭阳、清远、韶关、阳江、梅州、潮州、汕尾、河源、云浮。

在这17个地级市中，经济体量最大的是惠州，最小的则是云浮。以2021年GDP计，惠州近5000亿元，云浮则只有1100多亿元。至于本专题涉及到的四个城市，茂名近3700亿元，肇庆为2650亿元，阳江为1500多亿元，潮州则约为1250亿元。

现实地看，差距依然巨大；回望历史，改变正在发生。城市排名中，尽管深圳、广州、佛山、东莞依然稳居前四，但是以增速论，2022年上半年，广东茂名市名义GDP增速9.47%，排名全省第一。这座依靠石化产业走过半个多世纪的城市，今天刻意打造的名片是绿色化工和氢能。再比如潮州，上半年GDP增速为6.06%。潮州陶瓷曾遍地开花，现在也仍是城市的“王牌产业”，不过电子工业陶瓷才是目前发展最好的陶瓷门类。

这种变化背后是广东省区域协调发展的新思路。2018年以来，广东省委省政府先后出台了《关于构建“一核一带一区”区域发展新格局促进全省区域协调发展的意见》《关于加大有效投资力度加快构建“一核一带一区”区域发展格局的意见》两份纲领性文件以及对相关城市的支持政策。

由此，那些“万亿GDP俱乐部”之外的城市跃迁获得了新动力。比如阳江正在雄心勃勃地打造“国际风电城”。今年8月5日，阳江市海上风电产学研创新联盟成立。联盟成员名单包括三峡、华电、粤电、中节能、中广核、金风、明阳等头部企业。按照阳江的规划，到2025年，其风电产业实现年产值要达到1000亿元以上。

肇庆市是粤港澳大湾区城市中面积最大的城市，目前的开发强度仅为6.5%，可释放土地达到1700多平方公里，这为城市产业发展带来了巨大的想象空间。现实是，新能源汽车产业集群已经成为拉动当地工业增长的新引擎。今年，宁德时代和小鹏汽车相关项目相继投产。这是一种正向循环，城市对产业链的吸附能力还在增强。

城市和产业就这样既互动共生、相扶相依，也兴衰与共、休戚一体。事实上，产业向新、产业向上已经成为这些城市跃迁的驱动力。由此，他们也将改变“最富的是广东，最穷的也是广东”这样一种看似是悖论但却客观存在的现实。

在城市的竞合系中，市场配置资源和发挥政府作用之间，产业政策引导和企业自主选择之间，是否有一个最优解？而当我们观察这些正在广东省、在粤港澳大湾区发生的变化时，这些城市之变或许也可以为全国290余个地级市提供更多的镜鉴。

沿海经济带挺进发展主战场

“一核一带一区”将广东21个地级市划分进3个功能区，“一核”指的是珠三角地区，是引领全省发展的核心区和主引擎，包括广州、深圳、佛山、东莞、惠州、珠海、中山、江门、肇庆9市；“一带”指沿海经济带，是新时代全省发展的主战场，包括珠三角地区除肇庆和佛山两市外的7市以及广东东翼（汕头、汕尾、揭阳、潮州4市）、广东西翼（湛江、茂名、阳江3市）；“一区”指的是北部生态发展区，是全省重要的生态屏障，包括韶关、梅州、河源、清远、云浮5市。

与全国沿海地区经济相对发达、中西部地区欠发达的不平衡发展局面不同，广东的东西翼均是沿海城市，GDP体量却远远赶不上“广佛深莞”，而在地图上，珠三角地区位于广东的中南部。

改革开放初期，汕头和湛江也曾被寄予厚望，汕头当时是全国四大经济特区之一，湛江是全国14个沿海开放城市之一。

在“一核一带一区”的规划下，“万亿GDP俱乐部”之外的地级市的重要性被凸显，它们承担起重要功能，亟需增强内生发展动力，不能等靠珠三角地区的辐射或溢出。原本欠发达的东西翼城市被提到跟珠三角7市同样重要的地位，都是全省发展的主战场。

在华南城市研究会会长、暨南大学教授胡刚看来，广东近年对海洋经济的重视度有所加强，“广东没有大的铁矿、煤矿，平原面积也不大，发展农业算不上有优势。广东最大的自然资源其实是海岸线。”

广东海域辽阔、岸线漫长、港湾优越、海岛众多，海洋资源丰富。截至2021年，广东连续27年海洋生产总值居全国第一，广东的海洋生产总值能占全国海洋生产总值的五分之一。对海洋资源的开发利用，浅层次的方式可以发展海洋旅游、港口贸易，而近年，广东对海洋资源的开发利用更为深入，大力发展海上风电、海工装备、海洋油气化工。

阳江打造国际风电城，是广东发展海上风电、海工装备浓墨重彩的一笔；巴斯夫、埃克森美孚、中海壳牌等百亿美元级别重大项目落地湛江、惠州这两个沿海城市，茂名发展绿色化工及氢能，则是广东发展海洋油气化工的缩影之一。

2021年，湛江的固定资产投资增速为19.1%、工业投资增速26.8%，这两个指标均走在全省前列，与湛江引进巴斯夫（广东）一体化基地、中科炼化一体化等重大项目关系密切。

胡刚在接受本报记者采访时指出，广东的地级市中，除“广佛深莞”外，其他城市想要跻身万亿元级别GDP，难度不小，但他相当看好惠州和珠海的前景，不光因为它们是粤港澳大湾区成员城市、珠三角城市，还因为它们的产业发展状态。

惠州新落地了大型石化、化工项目，目前广东拥有茂名、湛江东海岛、广州、惠州大亚湾、揭阳大南海五大炼化一体化基地，此外，惠州原有的电子信息产业实力不容小觑，据2022年惠州市政府工作报告的数据，惠州有11家企业上榜全省电子信息制造业100强，行业总产值4591亿元，居全省第三。

珠海，正在建设横琴自贸区、横琴粤澳深度合作区，聚焦集成电路及新一代信息技术、新能源、生物医药与大健康等新兴产业，珠海的集成电路设计产业规模位居全省第二，据2022年珠海市政府工作报告的数据，2021年珠海集成电路产业规模增长50.1%，此外，拥有格力电器的它已将智能家电建成优势产业。

中山和江门，在沿海经济带城市中GDP体量处于中游，容易被忽略，这两市的先进制造业发展情况良好，据2022年江门市政府工作报告的数据，江门的高技术制造业、先进制造业增加值占规模以上工业增加值比重已提升至12.5%、41%。中山工信局2022年5月发布的“十四五”规划则指出，中山的高技术制造业、先进制造业增加值占规上以上工业增加值比重分别达到15.8%、49.3%。广东在“十四五”规划中有意做强中山和江门的先进装备制造业。

据广东“十四五”规划文件的数据，“十三五”期间广东沿海经济带产业支撑强化，660多个投资超10亿元的产业项目密集落地广东沿海经济带。而“十四五”期间，广东有意引导人口和产业向沿海地区科学布局并协同集聚，着力拓展经济发展腹地，推动东西两翼地区加快形成新的增长极，与珠三角沿海地区串珠成链，共同打造世界级沿海经济带。

城市竞合与产业规划

过去珠三角的发展，一定程度上对粤东西北造成“虹吸效应”，而未来东西两翼要成为广东新的增长极，难免可能会与珠三角城市存在产业竞争。

在本次专题采访中，广东省委党校教授陈鸿宇曾旗帜鲜明地反对营造城市竞争的氛围，也反对地方政府为了吸引某个项目的落地而抛出补贴、收入返还等“橄榄枝”，认为这是在用行政力量扭曲市场机制。

但在胡刚看来，城市之间不可避免存在竞争，这种竞争不一定是坏事，以广深两个城市来做例子，深圳创新氛围的浓郁、经济的快速发展一定程度上给省会城市、千年商都广州造成了一定压力，鞭策广州敞开怀抱拥抱新生事物；而广州丰富的医疗资源、教育资源，也鞭策深圳加快民生保障体系的建设。胡刚认为，城市之间良好的关系是竞合关系，在中国，一座城市已经可以看做是一个经济体，城市为吸引产业而做出的选择，可以看做是经济行为，而不能仅看做是行政力量。

从当地政府的招商引资工作，或许可以一窥城市之间的竞争。在本次专题采访中，肇庆投资促进局方面向本报记者表示：“招商引资是发展经济的源头活水。近年来，全国各地把招商引资作为赢得新一轮竞争优势的关键之举，尤其是在大项目招商上竞争非常激烈，各个城市在创新政策、创新机制、创新环境上力度大，措施硬，各显神通。”

佛山金融工作局的工作人员也曾向本报记者透露过地方政府之间的你追我赶。今年5月中旬，广东佛山发布《佛山市推进企业上市倍增计划行动方案（2022-2026年）》，提出争取五年内实现佛山境内外上市公司数量翻番。佛山推动企业上市倍增计划的压力之一是兄弟城市苏州的上市公司数量比佛山多得多。

Co-Found智库秘书长张新原在接受本报记者采访时指出，兄弟城市之间形成“帮、学、比、赶、超”氛围后，各市从自身利益出发可能会造成重复建设或资源浪费，在这种情况下，省级或更高级政府的统筹规划就显得很重要，有必要监督、纠正各市的发展方向。

城市要发展，离不开产业的繁荣，新产业的萌芽，又大多从一个个产业项目落地。然而，地方政府如果想光靠土地优惠、税收优惠来吸引产业项目，或许已然走不通。

广东两家专精特新小巨人企业高管在跟本报记者聊起新生产基地的选址时，不约而同地将产业集聚能力作为选址的重要考量。“会重点考虑地方的产业链、供应链和生态情况。”广东佛山一家专精特新小巨人企业的副总裁说。而广东深圳一家专精特新小巨人企业的董事长则认为，各地政府对于朝阳产业的支持力度都很大，给出的政策优惠基本能达到他的预期。

肇庆投资促进局在引进新能源汽车及汽车零部件产业项目时，也能感受到企业主较为看重四个因素，一是落户地的产业配套，比如零部件企业，看重的是原材料以及相关配件的供应；二是落户地与客户群的距离，考虑运输成本等；三是落户地的土地空间和园区载体，是否有承载完整产业链的能力；最后才是配套政策以及营商环境。

从广东小地级市发展新产业的经验来看，在当地产业配套未完备的情况下，先要拿下“链主企业”，“链主企业”再帮助引入上下游企业。肇庆发展新能源汽车及汽车零部件企业，先引入小鹏汽车和宁德时代；阳江发展海上风电产业，也引入了明阳智能、金风科技；茂名发展绿色化工及氢能，引入了东华能源。

在胡刚看来，肇庆近年将新能源汽车产业发展得绘声绘色，其中一个重要原因是广东轨道交通的发展。“肇庆在粤港澳大湾区中算是比较外围的城市，距离广州深圳比较远，但是轨道交通修建好后，肇庆的交通非常便利。”胡刚说。

通过轨道交通，肇庆到广州的时间是30分钟，到深圳是1个小时，到香港是80分钟，到周边省会城市是3个小时。

胡刚指出，广东将城际轨道的建设运营权从省级公司下放给市级地铁公司，让城际轨道与地铁对接更顺畅，提升了轨道交通的便利性。例如，2021年12月，广州地铁集团正式承接珠三角城际轨道建设项目及广东珠三角城际轨道交通有限公司。

“十四五”期间，广东的交通运输体系会进一步完善。广东已经规划了“12312交通圈”，即珠三角地区内部主要城市1小时通达、珠三角地区与粤东西北地区2小时通达、与国内东南亚主要城市3小时通达、与全球主要城市12小时左右通达，“轨道上的大湾区”正在逐步实现。

省级蓝图、基础设施逐步就位，还需地级市自己加油上坡。近年，广东不乏小地级市规划了千亿级别的新产业集群，有经济学家对它们是否能如期完成目标持观望态度，也有人肯定它们的努力。

“政府的产业规划是非常必要的，有效的产业规划是需要垫脚才能完成。我们不能因为没有100%完成目标而认为某个规划失败，在动态调整的情况下，能完成80%的目标，就算成功。”胡刚说。

眼下，广东多个小地级市的产业规划已然扬帆起航。