连载四：不为公众所知的改革(1)

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2010-03-02

张军

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作者，张军。本书作者作为一名知名的经济学家和经济研究学者，以置身其中的姿态和旁观者的清醒视角，回顾了30年来中国改革过程中的众多影响深远的事件和人物。作者选取了改革进程中的几个时间点，将视线投向了中国的政治体制改革、金融改革、国有企业改革等改革中最为重要的几个方面，以回顾和研究的方式，向读者展现了未曾被清晰揭示过的改革内幕。而这其中最为隐秘的，莫过于众多中国经济学家的成长和沉浮，他们又是和那最耀眼的事件浑然一体的。本书将揭开这些不被大众所知的事件背后的力量。

出版：中信出版社2010年1月第一版

定价：39.00元

类型：经济

第四章分权与增长

向地方分权有多重要？

第五章重建金融

重建银行

第六章一场错了再试的改革

“试错”的开始

第四章

分权与增长

很多经济学家都曾预言，过去三十年中国经济的起飞与高速增长对经济学的发展必将产生深远的影响。这么多年来，不可否认，现代经济学对中国经济的转型和增长产生了不凡影响，而且帮助我们搞懂了很多发生在这三十年中的事情。但同时，中国的经济转型与增长的经验也在影响和推动着经济学的发展。这并不是文字游戏。这里面藏有一个有趣的、不容易看清楚的机制在起作用。我记得德国著名物理学家海森堡（Werner Heisenberg，1901～1976）表达过这样一个观点，是理论决定了我们能真正观察到什么。我想这句话的含义是深远的，不仅仅局限于量子力学，对经济学家来说，当他们观察中国的经验时，他们可能常常不是因为找到了好的经验才去建立理论，而是因为有了理论才容易发现好的经验。事实上，经济学家的头脑中有很多现成的理论和知识体系，而这些东西很大程度上决定了经济学家能否在中国经济转型中看到一些不同的东西。
一个很好的证据就是关于“财政联邦主义”理论与中国经验观察的形成。过去十多年来，经济学家对中国政府间的财政关系和财政分权现象表现出浓厚的兴趣，研究文献随后迅速增长。而在这些研究文献的背后，实际上你可以找到关于联邦制的非常丰富的研究内容。这大概给海森堡的观点提供了又一个脚注。
写作本书期间，我在加拿大女王大学政策研究院遇见了已经退休四年的Peter Leslie教授。我们相约一起吃了午餐。他在过去二十年间的研究兴趣一直是加拿大的联邦制，同时参与了很多关于宪法修正的辩论。他是政治学家而不是经济学家，但经他介绍，我结识了研究“财政联邦制”的经济学家。其实，在欧洲和北美的大学里，你总是可以很容易地找到以研究“财政联邦主义”或者“地区主义”为专长的学者。这并不奇怪，因为联邦制是政治制度当中非常重要的一个宪政制度，它划分了上下级政府之间的权利和义务，建立了政治秩序。当然，由于历史和政治传统的原因，世界上的联邦制国家虽然很多，但模式差异也相当大。即使是同属于英联邦的国家，加拿大和澳大利亚的联邦制至少在财政意义上也是相去甚远。
因为制度的差异总是持久地存在，至少在过去半个世纪里，政治学家和经济学家对财政联邦制的研究兴致从未减弱过。而这些研究的文献不仅为经济学家观察改革后中国经济经验提供了一个视角，更重要的是，他们希望在观察和研究中国经济转型与增长的经验现象中能够寻找到那些也许还不曾熟悉的东西。
中国不是一个联邦制的国家。但是自从20世纪50年代实行了中央集权计划经济模式之后不久，中央与地方之间围绕计划管理权力与财政收支管理的制度就一直处于政策和理论争论的中心，导致中央与地方之间反复不断进行权力的划分、调整与妥协，也导致了毛泽东在1956年发表著名的《论十大关系》。
事实上，这种现象并不典型，在中央集权计划经济模式下也是不多见的。前苏联式的集权计划经济模式一直都是依赖中央的专业部对生产者进行垂直的计划控制，在财政上地方政府并没有自主的权力。但中国的计划经济模式一开始就烙上了分权的印记。即使中央多次尝试重新集权，地方政府的权力也始终没有受到削弱。每一次的集权努力都是短暂的、不成功的，而且都是以过渡到更大程度的分权而收场的。政治学家王绍光教授曾经说，毛泽东本人从骨子里不喜欢前苏联的集权计划经济模式，他一直试图要打破前苏联式的模式，在经济上实行“虚君共和”的治理体制。虚实真伪，我们就留给政治学家和历史学家去研究吧。
总而言之，由于长时期演变出来的在计划管理和财政上的地方分权体制，特别是又经过了“文化大革命”和1970年大规模向地方分权的运动，1970年的大规模分权还有军备上或者战略上的原因。毛泽东当时的判断认为，新的世界大战即将爆发，因此这次的分权有着更加明确的备战目的。为了备战，全国被划分为十个协作区，中央要求各个协作区（包括一些省市）都要建立起自己的工业体系，能够自己武装自己。使得中国在1978年决定实行经济体制改革之后，具有了与标准的前苏联型计划经济非常不同的初试条件。这个经验现象后来成为一些经济学家解释中国经济转型成功的一个重要的经验观察。
向地方分权有多重要？
2007年 3月2～3日，澳门大学举办了一次国际性的学术会议“中国经济增长：原因与前景”，会议的主题是聚焦中国的经济增长。其中，担当会议演讲嘉宾的经济学家包括了两位诺贝尔经济学奖获得者，Douglas North教授和James Mirrlees教授。另外，还有伦敦经济学院的许成钢教授、新加坡国立大学的John Wong教授和我本人。
Douglas North教授虽年事已高，但仍然精神抖擞，诙谐幽默，他的报告清晰地讲述了英国和西欧的历史，一如既往地强调了制度在经济发展中的重要性。许成钢教授在会议上也作了报告。成钢是一位非常优秀的理论经济学家，在报告中，他也继续阐释了十多年来与钱颖一等人发展起来的一个理论，这个理论强调了财政分权在解释改革后中国经济增长方面的重要性。
其实，我们很容易发现North教授和许成钢的这两个报告可以很好地拼在一起，它们具有很强的互补性。为什么这么说呢？我们都知道，North教授发展起来的新的经济历史学有一个重要的理论，这个理论说，是“好的制度”导致了增长而不是相反。North教授所谓的“好的制度”大概是指一些在英美国家发展起来的制度，比如清晰界定和保护私人财产、有效的资本市场、独立的司法程序以及有效率的执法习惯等。很显然，中国还没有真正建立起类似这样的制度，也不具备可以对照的制度。因此，North教授的理论所作的预测与中国的经验是不符合的。但是，大多数经济学家现在还不认为North教授的理论错了，与大多数经济学家的理论不同，North教授强调制度是最重要的，关于这一点大多数经济学家也是接受的，而且他的理论的确解释了很多很重要的历史现象。
但是，经济增长肯定受许多因素的驱使，依赖很多条件。最近二十年来，经济学家花费了很多的精力和智慧想弄明白为什么一些经济增长了而另一些经济却没能够增长。即使制度是最重要的，也还可能有多样化的形式。的确，我们所看到的英美现象与中国现象（包括很多其他经济的经验现象）是有差别的。但是，很多制度即使形式上存在很大的差别，可也许发挥着类似的功能，它们彼此可以替代。至于为什么它们会有差别，则是另一个需要研究和回答的问题。

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