连载四：不为公众所知的改革(2)

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2010-03-02

张军

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这样一来，要揭开中国经济增长的谜团，就需要回答什么是那些可替代的制度？而许成钢的报告试图要回答的正好是这个问题，所以我才说他与North教授的报告正好可以拼在一个盘子里。那么，是什么驱动了中国经济的增长呢？许成钢的解释是，不是North教授讲到的那些制度，那些制度在中国不是现成的，驱动增长的是中央向地方的分权。这样就回到了他在1993年之前的一个比较有影响的理论研究了。
1993年，许成钢与钱颖一在Economics of Transition杂志（《转型经济学》）上发表了一篇题目比较冗长的文章《中国的经济改革为什么与众不同——M型的层级制和非国有部门的进入与扩张》。这篇文章最初是在伦敦政治经济学院的三得利-丰田经济学和相关学科研究中心（STICERD）的工作论文上印行的。这篇论文让他们开始了长达十年的研究财政联邦制的项目，至今还没有结束。在1993年发表的这篇论文中，他们已经有了一个初步的观察，认为中国改革前的经济在组织结构的意义上与前苏联就不同，他们认为这个组织结构的不同对后来的改革方式和经济增长都有影响。在前苏联，计划经济的管理模式是垂直的、纵向的，而中国的计划体制内始终存在着多层次以及多地区的管理模式，这样就构成了产业组织学上所谓U型和M型组织结构的分野。在中国，这个结构被习惯地称为“条条”（中央部委）和“块块”（地方各级政府）。
这个早期的观察强调了地方政府相对于中央政府是与众不同的角色。而在后来的一篇研究论文中，他们则进一步把这个基于中国的经验现象的观察理论化了，于是在2000年，他与Eric Maskin、钱颖一联合发表了《激励、信息与组织的形式》一文。从某种意义上讲，这篇理论文章提升了中国经验的经济学意义。虽然这个理论依然留下了一些更基本的问题没有解决，比如它还不能回答这样的问题：由分权驱动的地方竞争为什么一定是趋好的而不是趋坏的呢？但是，向地方分权的思想在理论上得到了进一步的发展，形成了后来的“中国特色的财政联邦制”（fiscal federalism，Chinese style）的基本概念框架，用这个框架来解释中国的经济转型与增长。这样就把经济学和公共财政文献里早已存在的财政联邦制的研究向前推进了。
在经济学文献里，有关财政联邦制的研究至少也有半个多世纪了。一般认为Charles Tiebout于1956年在芝加哥大学的《政治经济学杂志》（Journal of Political Economy）发表的《一个关于地方支出的纯理论》是一个转折点。因为在这之前，公共财政的学说，如果有的话，也都是关于国家财政的理论或者“集权”的理论。在发表了这篇经典的论文之后，分权的重要性开始受到经济学家的注意。随后，George Stigler、Richard Musgrave，尤其是Wallace Oates等经济学家进一步发展了向地方分权的思想，形成了早期的财政联邦主义，他们撰写的相关文献可以看成是第一代的财政分权理论。2006年6月，正是Charles Tiebout发表他的那篇经典论文进入五十周年的时候，美国的林肯土地政策研究院出版了William Fischel编辑的一本公共经济学的纪念文集《Tiebout模型50年》，不过，封面上却是写着“为了表彰Wallace Oates的贡献”。
Charles Tiebout的分权理论简单地说是这样的。在公共品的供给问题上，向地方政府分权可以解决困扰中央政府面临的信息缺损的问题。因为只要居民可以在不同地方之间自由迁徙，他们自己的真实偏好实际上就通过“用脚投票”的机制显示出来了。而且，因为地方政府的收入与“逃离”的居民多少成反比，所以也就必然因此产生地方政府之间的竞争，这个类似于竞争性市场的机制就可以影响地方政府的公共支出模式。后来，这个重要的思想得到很多经济学家的发展，逐步形成了中央与地方分权的财政联邦主义的基本思想。
但是，早期财政联邦制的思想还主要局限在公共财政的范畴内，还没有更集中地涉及地方政府的激励模式以及分权与经济增长的关系等问题。一直到了20世纪90年代初，随着中国和俄罗斯等经济转型国家的经验现象受到重视，早期财政联邦制的思想才得以发扬光大。在这个时候，许成钢、钱颖一、Gerard Roland以及政治学家Barry Weingast等人开始把财政分权的思想更多地与地方政府的激励模式、经济转型和经济增长联系起来。这在很大程度上是受了中国和俄罗斯经济转型经验现象的影响，他们的研究方法和视角与早期的公共财政理论已经不同，这一转变把公共经济学引入了更精彩的领域，形成了在今天可以称为第二代财政分权或财政联邦制的基本文献。
这些研究的贡献是，它们发展了早期的分权理论，尤其是，这些文献突破了公共品供给的局限，然后进一步把向地方的财政分权与地方政府的激励和地方之间的竞争联系起来，建立了解释经济转型的一个概念框架。在这个框架里，他们强调了向地方的分权促成地方竞争的条件，而且他们显然认为这是一个“趋好的竞争”。概括来说，分权竞争，（1）促进了不可逆转的市场机制的发展（所谓的marketpreserving）；（2）促进了乡镇企业的发展；（3）促进了城市化和基础设施的建设；（4）导致了改革实验的发生和模仿；（5）促进了外商直接投资的流入。
当然，这个分权理论也面临一些挑战。
第一，我刚刚说过，这个理论的核心是，向地方的分权产生了地方之间的竞争，而竞争维护了市场，竞争推动了经济增长。由此自然而生的一个问题是，这个“良性竞争”是必然的吗？我们也许需要问的是，这个“良性竞争”发生的条件是什么？在什么情况下向地方的分权可能产生“恶性竞争”呢？
问题恰好在于，“良性竞争”和“恶性竞争”在中国似乎同时出现了，尤其是在经济转型和经济增长的后期阶段。在经验现象上，这些年来人们用来描述中国经济转型和增长过程中的那些可以称之为“恶性竞争”现象有许许多多。比如，市场的分割、地方保护主义、重复建设、过度投资和过度竞争、宏观调控的失灵、司法的不公、地区差距的扩大、对环境的破坏、“裙带资本主义”以及忽视基础教育和卫生保健支出等。这些问题最终又要回到政府的性质和目标上才能回答。财政分权并不解释政府的目标。我们在中国观察到的现象似乎意味着在财政分权体制下，地方政府的目标已经演化成了“单任务”性质了。但这是向下分权的必然结果吗？显然，分权还不能很好地去解释这个问题。

第二，就地方政府推动经济增长的激励来说，从20世纪80年代以来财政体制和中央与地方的行政分权一直在变化之中，为什么地方官员推动经济增长的激励没有什么改变呢？这个问题是北京大学的周黎安教授在最近的研究中提出来的。他认为，虽然行政与财政分权确实构成地方政府激励的重要来源，但它们是否是构成中国地方政府内部激励的最为基本和长期的源泉，这是值得进一步推敲和讨论的。由于中国不是真正意义上的联邦制国家，按目前的体制，中央和地方的分权只能属于行政管理性质的向下授权，下放的权力随时可以收回。事实上，自分权改革以来，中央和地方的管理权限的划分一直处于调整和变动之中，但地方政府的增长激励为什么几乎不变？

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