经济观察报 记者 叶静宇5月6日，正在热火朝天建设中的无锡地铁2号线，因补充环评未获批准即擅自提前开工近10个月，而被国家环保部按下“暂停”键，并被要求“在重新报批的环境影响评价文件经我部批准前，不得擅自恢复”。因环评被叫停，在中国地铁建设史上还是首次。

依照原有计划，无锡地铁1、2号线将分别于2014年上半年和下半年通车，另三条尚在规划中的地铁，一条将在机场与苏州的轻轨对接，进而连通昆山、上海的地铁，两条辅线则将通过轨交或铁路，延伸至下辖的江阴、宜兴两市。

环保部突如其来的“拦截”，给这个看似美好的蓝图蒙上了一层阴影。事实上，从2003年开始规划地铁以来，无锡就并非一路顺畅地高歌猛进，就在其规划上报发改委审批期间，还数次被要求加强对地铁建设必要性的论述，以及核实客流预测等关键性基础数据。

业内人士认为，相关部门可能有意放缓像无锡这样的二线城市建设地铁的速度，进而放慢地铁“大跃进”式的发展。

作为金融危机下对经济最强有力的拉动，城市轨道交通自2008年后蜂拥而上。地方政府冒着巨亏的风险，追逐地铁可能带来的GDP放大效应和政绩；中央希望地铁投资能够刺激经济复苏，同时又担心地方政府财政压力过大，因而，对动辄几百亿的地铁项目审批开始慎之又慎。而这又引起地方政府新一轮担忧，审批闸门何时关闭仍然是最大悬念，搭上这班顺风车，赶在闸门关闭之前加快推进城市轨道交通建设，成为不少城市的共识。

无锡的冲动

无锡是否需要修建地铁，始终存在争议。

在无锡市中心城区，经常发生拥堵的路段不少，尤其是每天早晚高峰，其景象几乎无异于上海这样的大城市。

据官方统计，截至2010年，无锡市建成区面积达到230平方公里，市区常住人口已超过400万。同时，作为城镇人均可支配收入位列长三角前五名的城市，无锡机动车数量正以每年10万辆的速度放量增长。一个人口数量低于绝大多数省会城市的无锡，每年的汽车销售额却占据全国第10位。人口密度大、机动车爆炸式增长，给城市的交通状况带来了巨大的压力和挑战。

随着城市地面道路资源的日趋紧张，国内不少城市很早就谋划修建地铁，无锡就是其中之一。

早在1995年，无锡政府决策层就曾有人提出，要规划无锡的轨道交通网络，计划修建两条“十”字交叉的轻轨线，采用类似于重庆轻轨那样的单轨技术。但受限于当时的条件，该方案最终停留在设想阶段。

7年之后，城市交通压力与日俱增，无锡决策层又开始谋划地铁的规划和建设工作。尽管当年国务院为控制投资过热，冻结了城市轨道交通的立项，但无锡仍然做着不懈的准备。

2006年12月，《无锡市城市快速轨道交通建设规划》正式上报国家发改委，又用一年多时间完成了线网规划环评、用地预审、地质灾害评估、地震安全评价等审批手续，刚好赶上2008年4月，国务院批准同意启动第二批城市快速轨道交通建设规划审批工作，无锡被列入首批审批工作城市名单。2008年11月，经国务院批准，国家发改委正式下文批复《无锡市城市快速轨道交通近期建设规划》，这标志着无锡地铁之梦将成为现实。

二线城市修建地铁的，在当时还为数不多，尤其无锡又是非省会二线城市，是否有必要如此“冒进”，业内始终存不同看法。

华东师范大学长江流域发展研究院常务副院长徐长乐就认为，无锡完全可以通过绕城公路的建设解决城市的出行难题，这样的便捷程度并不比地铁差多少。

实际上，尽管无锡的城市道路近年来发展很快，但仍存诟病，比如说道路设计的不完善、“断头路”过多，导致一条路堵了，就堵一大片。

不过，无锡市规划设计院一名专家则认为，对于无锡这样经济总量位居全国前十并且在迅速发展中的城市，有能力也有必要建造地铁。“一个城市最终要做的事，晚做不如早做，”这位专家表示，“早做的两大好处，一是可以节约成本，现在能修一公里的钱5年后搞不好就只能修一半；二是可以避免大规模的拆迁，等到城市都已经铺开来再做，那时的困难就很大了。”

清华大学交通研究所所长陆化普认为，一个城市建设轨道交通，有许多因素需要考虑，一是必要性，二是可能性。“必要性就是有没有需求，这是通过城市规模和人口来衡量；有没有可能性就是看财政实力，通过城市GDP总量和地方财政收入来判断。”

而国家也正是根据上述两大因素，对申报发展轨道交通的城市设定了门槛。申报地铁的城市需要符合4个刚性约束：地方财政一般预算收入在100亿元以上，国内生产总值达到1000亿元以上，城区人口在300万人以上，规划线路的客流规模达到单向高峰小时3万人以上。

这些条件无锡都符合，但2006年无锡向发改委递交地铁规划之后，有信息显示出，相关部门对无锡地铁的审批程序格外谨慎，似有意放缓。受发改委委托的中国国际工程咨询公司在2007年7月份的评审意见中，要求无锡加强对城市建设及交通现状和发展趋势的定性和定量分析，更好地支撑无锡轨道建设必要性的论述，另外，还要求对客流预测进一步深化，对决定客流量大小及分布特征的关键基础数据进一步核实等。

高价治堵？

不过，无锡最终还是获准修建地铁，成为金融危机后4万亿投资的受益者。与无锡一起即将结束没有地铁的历史的，还有另外30多座城市。这些城市多集中在长三角、珠三角和环渤海地区，以及内陆诸多省份的省会城市，二线城市成为地铁建设主流。

地铁建设部门在去年10月透露，预计至2016年，全国城市轨道交通总建设里程为2500公里。而2010年，全国总里程仅为480公里。也就是说，未来5年全国地铁建设量，将是自1981年北京首通地铁以来30年建设总量的4倍多。

中金公司去年年底的一份报告显示，预计至2020年，全国城市轨道交通累计营运里程将达到7395公里。以每公里5亿元造价计算，2009-2020年城市轨道交通将投入3.3万亿，年均达2700亿元。

人们对此番“地铁大跃进”不免产生了疑虑和担忧。地铁一公里造价少则4亿，多则8亿，一期工程动辄上百亿投资，拥堵的症结，果真都需要这副高价药来治吗？

埃森哲卓越绩效研究院的调查显示，新加坡、香港、纽约、伦敦、巴黎等城市轨道交通所承担的客运量已占城市总客运量的50%-80%。而作为中国轨道交通最发达的两座城市，北京、上海的轨道交通客运量比例远低于世界发达国家水平，截止到2009年5月底，上海市轨道交通线路日均客运量为341万人次，只承担了24%的公共交通客流量；北京市2009年年底的轨道运营线路日均运营380万人次，仅仅承担了19.24%的公共交通客运量。

这也反映出，乘坐地铁的人群事实上是固定的，对一些人来说，修再多的地铁也不会放弃开车。

尽管如此，对地铁持支持态度的业内专家也不在少数。

徐长乐表示，姑且不论各个城市的具体情况和诸多争议，从地铁本身的效益来说，确实值得建设。客观来说，地铁优势明显充分利用地下空间以缓解地面交通拥堵（如北京和上海），并且安全可靠、速度较快。

上海社科院上海经济与区域经济研究室主任陈维则指出了地铁的另一个好处：“目前城市污染60%来自于汽车尾气和噪音，如果地铁能缓解地面交通的压力，同时也降低了城市污染。”

几乎参与全国所有地铁项目规划论证的中国工程院院士王梦恕认为，只要能够合理规划、智慧运营，有能力的城市建造地铁并不无妥。