经济观察网 记者 张雅楠 7月28日，住房和城乡建设部与上海市人民政府签署共建超大城市精细化建设和治理中国典范合作框架协议。根据协议，双方将聚焦城市治理体系、住房制度、城市建设体制机制等方面14项具体工作，通过部市合作，推动城市转型发展、绿色发展和高质量发展，为推动国家治理体系和治理能力现代化贡献上海智慧、上海样本，为世界超大城市建设和治理提供中国经验、中国方案。

就超大城市精细化建设和治理课题展开“部市合作”在此前并不多见，针对部市合作、超大城市、精细化建设和治理三个关键词，经济观察网邀请到上海交通大学特聘教授、中国发展研究院的执行院长陆铭进行解读。

陆铭多年来力倡中国发展大城市的重要性，认为城市的发展趋势就是中心城市会大型化，在中国至少一线城市和一些准一线城市要跟周边连线发展成都市圈，而城市应该做的事情是补短板。这其实是超大城市精细化管理的另一种表述。

经济观察网：住建部与上海市政府签署共建超大城市精细化建设和治理中国典范合作框架协议，这种部市之间针对城市建设的合作似乎并不多见，如何理解“部市合作”对推动超大城市精细化建设的作用？

陆铭：部市合作的这种框架性协议，我不觉得有那么特别。从地方政府角度来讲，希望国家相关政策制定部门提供更多的政策支持，我觉得住建部未见得能够给上海市现在的发展直接提供特别重要的政策优惠，相反，大城市里的一些具体实践，有可能在住建部转化为政策或可推广复制的经验，在全国形成一些新的实践。

比如在大城市发展过程中，如何建设小区，其实早在几年前就提出不再新建封闭式小区，而是走向街区制，如何实现这一点？相对比较大的城市可能会走在前面。有些大型的小区要打通内部通道，增加街道活力，住建部也一直在想这个事情。

大城市的人口结构里，高、低收入者同时存在，如何在居住模式上形成所谓的“大混居、小聚居”模式，一些大城市会形成一些经验。

应该说，从大城市的精细化治理角度讲，相关部门远远不止住建部，自然资源部、交通部也非常重要，我想，这种部市合作可能仅仅是一个开端。

例如，土地的综合利用、不同用途土地的灵活转换、容积率的管制如何适当放松等等，这些是超大城市发展中比较重要的问题，我自己的理解是，国家层面在这些问题上并没有直接针对地方政府的硬性管制，比如说放松对容积率的管制、商服用地向住宅用地转换，在政策上是允许的，但是地方政府层面操作起来成本非常高，这些问题可能能够通过地方的实践转化为国家可推广复制的一些经验。

地方实践和相关的中央部委之间接下来可能形成一种新的互动交流、相互借鉴、推动改革的合作模式。

你如果要问我的话，我其实觉得在土地上，自然资源部和上海之间有更加重要的、需要突破的地方。

经济观察网：为什么“超大城市治理”在当下成为比较迫切的问题？

陆铭：从全国的角度讲，人口向大城市特别是以特大城市和超大城市为中心的都市圈集中将是一个长期的趋势，超大城市治理能力的提高，可以有效提高资源和人口的综合承载力，会使得地区和地区之间的人口流动更加顺利地实现。

超大城市越是能够在城市治理上实现优化，提高城市的宜居程度，提高经济和人口的综合承载力，对缓解人口流出地大量人口缺乏就业和收入增长空间有限的矛盾就越有利。

从全国人口分布角度来讲，当前户籍制度改革之下，城区人口500万以下的城市已经放开了户籍，但是从数据上看，城区人口在500万以上的大城市、特大城市和超大城市，在全国跨地区转移的移民中所占的比重大约是一半，接下来政策上一个非常大的方向就是，推进城区人口在500万以上的城市逐渐进行户籍制度改革，加快已经是常住人口的进城务工人口转化为在本地安居乐业的户籍人口，或者能平等享受公共服务。

现在压力最大的其实就是个别超大城市，具体来讲就是北上广深，矛盾尤其大的是北上这两个超大型城市。在这两个城市，外来非户籍人口比重达到40%，而且从普查的数据看，在这两个城市已经居住了5年的外来人口大概在一半，居住10年的大概在1/5，这部分人口接下来如何市民化是当下非常迫切需要解决的问题。

传统思维会觉得，人口多了会带来这样那样的问题，如果要解决这些问题，根本的思路仍然是从供给侧来改善治理，增加城市的宜居度，提高经济和人口的综合承载力。

经济观察网：住建部部长王蒙徽指出，多年来，上海积极探索实践，形成了一批全面提升城市建设和治理水平的可复制可推广经验，为推动我国城市高质量发展创造了经验、提供了样板。从你的研究看，上海市在城市建设治理方面的经验中，哪些是最值得被复制推广的？

陆铭：综合来讲，我认为最值得复制的，应该是交通方面。

在交通方面，上海做了几件事情，一个就是不断加大对基础设施的投资和建设，包括高架路、地面道路整治、隧桥建设，在一些比较重要的、车流量比较大的路口建设地下隧道，还有就是地铁建设，向外延伸的路网建设也非常快。

当然交通方面还包括管理，前几年上海进行交通大整治，对一些不好的出行习惯进行惩罚、建立制度，我觉得这是非常重要的可复制的经验，对上海的交通状况有非常大的改善。

第二，这两年形成的经验就是垃圾分类，上海作为一个超大城市，每天产生的垃圾数量非常多，进行垃圾分类以后，生活垃圾的数量的确下降了，也对后期处理产生了积极的效果。

此外，我想说，在人口、住房、公共政策、社会福利、治理模式等等方面，其实不同的城市之间各自有一些最佳实践，值得相互学习和借鉴。上海也要眼睛向外，向国内外的优秀城市，特别是国际上著名的大都市学习，在人口多样化、文化多元化的趋势之下，通过供给侧的改革，在基础设施、公共服务等方面增加总量、改善质量、优化结构并增进包容，来实现创新之城、生态之城和人文之城的建设目标。 

经济观察网：复制上海的建设管理经验，难点在哪里？

陆铭：我觉得上海的经验有一些是可复制可推广的，但也不绝对，比如我前面讲的这两点，交通综合整治不分城市大小都可以借鉴，但是轨道交通的建设、高架桥的建设、地下隧道的建设，显然在中小城市完全没必要。

垃圾分类这样的经验，我觉得是可以逐渐推广的。

如果要说难点，对城市综合整治里面出现的一些要改变习惯的做法，上海市民虽然也会有一些抱怨，但总体来讲还是比较配合，我想别的城市在复制的时候，可能还是需要加大宣传，采取巧妙的设计鼓励居民跟管理者相配合。

经济观察网：对上海来说，城市治理需要继续补足的短板有哪些？部市合作有助于推动这些问题的解决吗？

陆铭：补短板，我认为最最重要的就是公共服务，上海多年以来积累了40%的非本地户籍常住人口，从公共服务到购房等很多方面，这部分人口的待遇跟户籍人口是有差别的，其中矛盾最为激烈的或许就是教育了。

一方面是基础教育，另一方面是接下来随着全国要推行12年义务教育，这就意味着有大量的人口需要在上海进行基础教育还包括高中教育。

现在在教育方面的投入，包括建学校、补充师资，我觉得还远远不足，甚至在前几年还出现了大量民办小学被关闭的状态。如果在未来高中要普及的话，高中的压力会非常大，因为目前外来人口基本上没法在上海接受高中阶段教育（除了高中阶段的技能教育）。那么未来高中阶段的教育要加大投资，这是非常显然的。

我觉得部市合作更多是一种指导意义，从政策出台的角度讲，有些情况并不是中央层面没有政策，而是地方的自主权如何用——政策如何实施贯彻，如何落地。

在上海最成为矛盾焦点的问题，是建设用地指标和建设用地规模，随着人口增长，对土地的需求越来越多，矛盾怎么解决？即便这样棘手的问题，在国家政策层面，超大城市的建设用地都可以通过购入欠发达地区的建设用地指标来解决。上海也被国家纳入永久基本农田转为建设用地审批试点，我觉得接下来的问题，其实都是上海本地的政策要做大幅度的调整。

从源头来讲，就是人口是不是要严格的控制，还有积分落户的制度要逐渐的淡化教育水平这样的落户条件，相应地增加城市建设用地，建设更多的住宅，其中大量的廉租房、公租房逐渐覆盖到长期在本地稳定居住的外来人口。

在公共服务上，随着人口增长，不断地加强教育、医疗方面的投资，特别是教育，这些方面，都有待于上海本地的城市管理者相应地改变政策，在这个过程中，如果能够得到相关部委的支持和政策上的配合，我想是更加好。

但总体来讲，在人口流入地这样的一些大城市和特大城市，政策上的瓶颈其实并没有那么大，相对来讲，本地的实践倒是有一点束缚自己。