经济观察报 记者 杜涛 连续实施了13年的积极财政政策在下半年将会如何变化？

7月30日召开的中共中央政治局会议指出，积极的财政政策要提升政策效能，兜牢基层“三保”底线，合理把握预算内投资和地方政府债券发行进度，推动今年底明年初形成实物工作量。

在此之前的4月30日召开的会议指出，积极的财政政策要落实落细，兜牢基层“三保”底线，发挥对优化经济结构的撬动作用。

8月5日，一位财税专家对经济观察报表示：“从当前的经济情况来看，第二季度数据无论是同比还是环比的增速，都增加了对下半年能不能维持较好增长势头的担忧。”

上述财税专家认为，实施积极的财政政策主要是减税和扩大赤字，扩大赤字也就是发债。“发债主要是用好3.65万亿的专项债，赤字率已经定下，也没必要修改，减税降费主要是落实，如果没有极其特殊的情况发生，就要把已经出台的政策落实好。”

据经济观察报了解，部分市县区已经开始准备申报2022年专项债项目，公开信息显示，部分县市区已经开始培训准备2022年专项债项目申报。“我们这边省里发改委已经下发文件，要求市县区准备2022年专项债项目，”一位地方发改委人士告诉记者。

积极财政

中国已经连续13年实施积极财政政策。

7月30日政治局会议提出，积极的财政政策要提升政策效能，兜牢基层“三保”底线，合理把握预算内投资和地方政府债券发行进度，推动今年底明年初形成实物工作量。

社科院财经战略研究院研究员杨志勇告诉记者,积极财政实施很多年了，政策要注意效果，或者效益，不能只是扩大支出就可以了，也要符合治理现代化的要求。今明两年，经济更加平稳，今年上半年，明年上半年的数据压力会比较大。

8月6日，中国国际工程咨询有限公司总经济师李开孟告诉记者，此次政治局会议的提法，是针对过去一些问题所进行的纠正，比如2019年预算内投资和专项债密集提前下发的弊端和带来的风险，引起了关注。所以大量集中的财政资金投放，也就是大水漫灌的方式是不行的，强调投资的节奏的把握。

7月30日，财政部部长刘昆在国新办举行的新闻发布会上表示，今年下半年财政收入和去年同期相比，增长速度肯定不会达到上半年21.8%这样高的速度，我们会在政策上做前瞻性、精准性调整，让一段时期的财政政策保持稳定。

上述财税专家认为，上半年的积极财政比较节制，比如专项债发行比较慢。下半年积极财政、跨周期调节发力，预做资金的准备、项目储备。主动下半年乃至明年发力，让经济一个比较好的发展势头，希望现阶段，在经济复苏的相对优势，保持相对优势。

刘昆还表示，2021年，为巩固拓展疫情防控和经济社会发展成果，全国一般公共预算支出安排超过25万亿元，赤字率按3.2%左右安排，全年新增减税降费规模预计超过7000亿元。同时，落实党政机关坚持过紧日子要求，进一步大幅压减非急需非刚性支出，勤俭办一切事业。积极财政政策的精准实施，有效有力对冲经济下行压力，促进经济运行在合理区间和高质量发展。

专项债扛大梁

多位专家分析，未来积极财政发力主要还是依靠地方政府专项债。

从财政部公布的数据来看，2021年1-6月，全国发行地方政府债券33411亿元。其中，发行一般债券16103亿元，发行专项债券17308亿元；按用途划分，发行新增债券14800亿元，发行再融资债券18611亿元。

地方政府债券的发行规模从4月份开始增大，2021年第一季度发行新增债券364亿元。5月、6月份发行新增债券均在5000亿元以上。

在财政部上半年财政收支情况新闻发布会上，财政部预算司副司长项中新解释，专项债发行进度较去年有所放缓，主要是今年专项债券恢复常态化管理，适当放宽地方发行时间要求，既不会影响重点项目建设进度和资金需求，也可以有效避免债券资金闲置。

专项债于2015年首度发行，当年发行1000亿。此后规模陆续增加，2019年扩张到2.15万亿，2020年因为疫情的爆发，发行量达到3.75万亿创出新高。2021年额度为3.65万亿。

下半年，专项债的发行速度将会加快，是否意味着政府投资的启动？

上述财税专家告诉记者，虽然现在扩大内需为战略基点，促进消费，还是希望“三驾马车”都能发力。投资，仍然是中国经济增长的重要引擎，这和中国发展阶段时点是吻合的，只不过在效益和方向模式问题要调整。“在他看来，7月30日召开的政治局会议，内容核心就是上半年比较克制，为应对疫情和保持相对优势，下半年要发力。在地方专项债的发行进度，项目储备、项目落地，都会抓紧。要重视扩大内需，但是又不能着急，从效果的可控性来看，还是需要依靠投资。”

近日，有媒体报道，近期国家发改委下发相关通知，要求地方做好今年下半年和明年上半年专项债项目准备工作。通知提出，要按照“资金跟着项目走”的原则，统筹考虑在建项目和新开工项目资金需求，做好项目储备工作。各地要在10月底前将一批符合条件、已完成前期工作的项目录入重大项目库，确保这批项目具备尽快开工建设的条件。

但是专项债自身也有很多问题。从2021年部分省市公布的审计报告可以看到，专项债资金闲置仍是出现频率最多的问题之一。比如，有部分市县的地方债项目资金闲置超过1年，广东和福建甚至发现有项目资金闲置超过2年。至于闲置的原因，多和前期论证不充分、规划设计和方案制定不合理等有关，由此导致项目未按期开工建设，或拖累项目进度，或无法实施。

李开孟认为，2019年底到2020年大量的专项债投资中，一些项目前期工作深度不够，导致资金闲置。这也就是因为项目可行性研究质量有问题，部分项目存在过度包装的情况，因政策驱动而下拨的资金难以落实合适的项目，从而没能形成实物工作量。此次中央强调要关注项目本身的可行性，实际上是要强调项目自身的质量，以项目名义申报下来的资金，要真正具备可行性，要形成实物工作量，要切实规避财政资金的投资风险，强化投资安全，重视可行性研究的深度和质量，强化财政资金投入的绩效监测和项目全生命周期风险管控。