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原中行副行长王永利万字长文直击金融业六大痛点:大变革方能大发展

王永利2018-11-03 12:23

(图片来源:全景视觉)

王永利/文 如果回溯金融业发展之路不难发现,中国金融可以说是基础弱、速度快、成效大、问题多,现在亟需重新梳理、深刻变革。

改革开放之前,计划经济使金融功能严重萎缩,所有金融基本上集中到中国人民银行一家办理,行政管理突出,主要功能就是“印钞”和“出纳”。

在此基础上,改革开放推动货币金融快速发展。但由于基础太弱,发展太快,全社会对货币金融的准确认知和整体把握不足,对金融的统筹规划和合理划分不够,导致金融监管的职责定位和分工合作不尽合理,金融体系结构(股权结构、直接与间接融资结构、金融市场结构等)和金融法规建设存在不少问题,很多问题随着金融的快速扩张而不断积累,没有得到足够的暴露与消化,在经济发展进入换挡转型持续下行之后,风险急剧暴露,防范化解重大金融风险已经成为当前国家三大攻坚战之首,需要高度重视和有效应对。

直面中国金融的难题与痛点,不能仅从金融机构的层面看问题,必须从整个国家发展直面中国金融的难题与痛点;不能仅从金融机构的层面看问题,必须从整个国家发展阶段以及金融全局和货币金融活动全流程去观察;涵盖宏观政策、中观监管、微观市场建设等,逐一分析梳理,至少有六个维度的问题需要关注:

痛点一:货币政策核心目标与央行职责定位

这是一个基础性的老大难问题。

按照《中华人民共和国中国人民银行法》(《中央银行法》)的规定,“货币政策目标是保持货币币值的稳定,并以此促进经济增长。”但实际执行中,中国货币政策目标和央行职责定位的复杂程度可以说是世界之最,包括促进经济增长、稳定物价(币值)、充分就业和国际收支平衡,以及维护金融稳定、支持结构改革等,但是,目标和职责过多,就会产生矛盾甚至冲突,如果没有主次之分,就会导致政策取向模糊、决策效率低下、政策信号混乱,影响货币政策的准确性和有效性。而货币是金融的基础和灵魂,货币政策出现偏差,将成为金融风险的重要根源,对此必须有清醒的认识。

从国际经验看,货币政策的核心目标只能是稳定物价(币值),这也同时是中央银行的核心职责。为此,需要创造条件保证央行的独立性与核心职责的有效发挥。

由此又进一步引申出一个问题是:货币政策(央行)与财政政策(财政)如何分工协调?

与之相关的问题包括三方面:

其一,在国家外汇储备的管理方面如何协调配合?

长期以来,我国将央行以人民币购买外汇形成的储备称之为“国家外汇储备”,在国际资本大量流入,贸易顺差不断扩大的情况下,央行为抑制人民币汇率过快升值,不得不大量购买外汇、扩大储备,但由此造成人民币基础货币大量投放,货币总量和物价水平难以控制。而在这一过程中,各级政府仍在实施优惠政策招商引资、鼓励出口,造成财政政策与货币政策难以协调和密切配合,央行不得不在外汇储备和基础货币扩张的同时,采取措施进行对冲,并大规模增加对冲成本。

实际上,完全可以考虑在央行外汇储备和基础货币扩张过快,不得不实施对冲时,由财政部门面向金融机构发行专项国债,用以向银行购买一定比例的外汇,分摊央行的压力和对冲的成本,并通过感受成本压力推动其调整招商引资和鼓励出口的政策条件。至于财政购买的外汇,是单独形成主权基金独立运作,还是托管给央行统一安排使用,完全可以根据实际情况灵活掌握。

另外,长期以来,我国国家外汇储备一直由人民银行与外汇局独家经营和管理,其经营管理的基本原则、风险限额、实际结果(包括余额及其币种和资产摆布、损益结果等)、绩效考核等是否应经由国务院(相关部门参与)报全国人大审议,值得研究。

其二,央行是否可以直接购买政府债券?

《中央银行法》规定:中国人民银行不得对政府财政透支,不得直接认购、包销国债和其他政府债券,只能在公开市场上买卖国债、其他政府债券和金融债券。这样的规定主要是为了防止政府通过透支等对央行的货币投放进行干预,增强政府融资的市场化和规范化。但随着央行外汇占款(基础货币)的被动减少,为保持货币供应的合理充分,央行需要加大其他方式的货币投放。其中,购买并保持一定规模的政府债券,是各国央行调控货币总量的重要手段,我国也可以考虑允许央行自主决策(而非政府干预)直接购买政府债券。

其三,央行是否应该大量实施差别式货币政策?

近年来,中国央行越来越多的实施差别式定向降准及其他定向货币政策,使金融机构具体执行的法定存款准备金率差别很大;央行在保持巨额法定存款准备金(高峰时近20万亿元)的同时,又向金融机构拆借出巨额资金(现在基本上超过10万亿元),大大扩张了央行资产负债表规模,而且由于二者存在很大的利差,又增加了商业银行的经营成本;在保持很高法定存款准备金率的同时,又推出存款保险制度等。

这些做法是否合理,是否会从政策源头上影响金融机构的公平竞争,是否从资金供给的源头上就抬高了融资成本,是否使货币政策更多地替代了财政政策等,值得认真反思。

痛点二:资本市场的职能定位与制度完善

长期结构性问题不解决好,何以期盼股市的繁荣?

资本市场在开始阶段,主要是为解决国有企业融资问题,而不是真正解决企业公司治理、提高透明度,企业上市长期采取审批制,行政管理色彩浓厚;上市公司基本上没有退出机制,股市缺乏长期资金,投机属性非常突出,小规模流通股往往市盈率高得离谱,很容易大起大落;市场监管和违规处罚不够独立和严厉,内幕交易、操控价格等司空见惯;缺乏股票回购注销机制,随意停牌、长期停牌现象相当普遍;股票质押比重非常高,大股东经常通过股份质押转移风险;股市价格指数的设置不够合理,指数变化难以成为经济发展的“晴雨表”。

由于制度不健全、监管跟不上,资本市场对外开放也受到制约,难以使整个资本市场成为像伦敦和纽约,甚至像香港、新加坡那样的国际资本市场,难以形成自己的国际影响力。

这种状况不改变,将严重束缚中国国际金融中心建设和人民币国际化进程(一国货币国际化最重要的应用基础是国际金融交易以其计价和清算),也难以有效增强中国金融的综合实力和国际影响力。

痛点三:金融监管的合理划分与相互协调

金融领域的划分与协调不解决好,很多问题难以从根上消除。

中国金融是从计划经济转化出来的,主要是从人民银行分设出来的,也有一些是由其他国家部委或地方政府创设和管理的,从基础上就缺乏必要的统筹规划与合理划分,缺乏对货币金融的准确认知和充分把握,金融业务与机构的审批与监管涉及很多部门,相关部门的职责划分不科学、不清晰,重复和遗漏并存,同类业务往往监管部门不同,规则不一,法规落后,监管不协调甚至还相互争权夺利,出现问题又相互推诿扯皮,监管漏洞很多,套利空间很大。这种基础架构和管理框架上存在的先天不足,随着金融的快速发展,不断积累和酿造新的问题,现在已经非常严峻了。

这里涉及的相关问题包括四点:

A.金融机构出资人的管理

在我国,金融机构包括国有独资、国有控股、非国有控股(民营金融)、外商控股等多种所有权结构。其中,国有或国有控股又包括中央政府和地方政府,以及人民银行投资(包括用外汇储备投资)、各级财政投资和国资委投资(国有企业投资金融机构),以及相互交叉投资等。同时,中央银行、政策性银行、商业银行等职责边界仍有待理清。

金融机构出资人结构非常复杂,特别是各级政府成为出资人,金融机构主要管理者与金融监管负责人同为政府任命,给金融机构的管理增加了很大难度。

2018年7月8日,《中共中央 国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》明确了财政部和地方财政部门经国务院授权履行国有金融资本出资人职责,争议了十余年的国有金融资本出资人监管职责由谁(人行或财政或国资委等)履行的问题有了确定的答案。财政部门主要是对国有金融资本(包括中国人民银行,其全部资本由国家出资,属于国家所有)行使出资人职权和承担保值增值等责任。金融监管部门不再履行金融机构出资人管理职责(金融监管部门承担着重要的市场监管职能,若同时履行部分金融机构的出资人管理职责,会影响金融监管的权威性、公正性和有效性,容易导致道德风险。为避免利益冲突),主要负责对各类所有制金融机构的外部监管,通过“管风险、管法人、管准入”以实现合规和审慎监管的要求。中央和国家机关有关部委、各级财政部门以及地方政府对金融监管部门的监管不得干预。

尽管如此,在实际执行过程中,中央银行、金融监管、财政部门以及党组织的管理职责仍存在不少需要协调、磨合和明确的地方,

B金融机构的监管职责划分

中国金融机构的监管,最初是由人民银行一家承担,之后陆续分设出证监会、保监会、银监会,形成国务院层面“一行三会”的局面(2018年银保监会合并)。但在分设的过程中,由于缺乏充分认知和足够的论证,结果形成了以机构监管为主,“谁审批、谁监管”的局面,并且金融专业监管与金融机构出资人管理也缺乏合理划分。此后,其他部门和地方政府也参与审批和监管,就使得金融监管更加复杂。

其中,1998年针对之前金融机构混业经营暴露出来的严重问题,国家推动了一轮深刻的金融改革,除推进中央银行、政策性银行与商业银行分离、弱化地方政府行政干预外,着重推进金融机构的分业经营、分业监管。

“分业经营、分业监管”原本是指合理划分金融专业领域,进而按照各个领域实施专业化一体化的专业监管。这是很科学的监管理念。但在实际工作中,由于缺乏整体统筹与科学划分,结果逐步演化成“分机构审批、分机构监管,谁审批谁监管”(“谁家的孩子谁抱走”),出现了越来越严重的监管重叠和监管遗漏。

比如,中国证券监督委员会(证监会)的职责是:依照法律、法规和国务院授权,统一监督管理全国证券期货市场,维护证券期货市场秩序,保障其合法运行。但实际情况是:证监会只负责股票和公司债以及商品期货、股指期货、国债指数期货的监管,证券中最主要的组成部分——债券,在中国长期都是“九龙治水”,负责核批和管理的主体部门包括:国债等政府债券——财政部门;金融机构债券——人民银行和金融监管部门;上市公司债券(公司债)——证监会;非上市公司债券——发改委;中期票据等——人民银行;外资在中国发行人民币债券(“熊猫债”)——商务部;境内机构到境外发债还要得到更多部门审批等等。整个债券的交易,百分之八九十是在银行间市场进行,而不是在证券交易所进行。主要是受人民银行管理,而不是证监会管理。在期货业务领域,证监会只负责商品期货和股指、国债期货的管理,而黄金期货、外汇期货更多的还是人民银行管理(“黄金交易所”、“外汇交易中心”直属人民银行),并主要在银行间市场进行。另外,还由保监会主导,成立和运行“保险产品交易所”(“保交所”)。

由此,《中华人民共和国证券法》(《证券法》)规定:在中华人民共和国境内,股票、公司债券和国务院依法认定的其他证券的发行和交易,适用本法;国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。这样的结果是,《证券法》实际上主要是《证监会法》,亟待修改完善。

类似的,我国《信托法》实际上主要是《信托公司法》。

可见,金融专业领域如何合理划分,相应的金融监管部门监管领域如何科学划分,如何现实分领域的“专业化、一体化、穿透