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国税总局原副局长许善达:新常态下的财税战略是降低宏观税负

橙鉴2016-11-22 16:34

经济观察网 橙鉴报道 “2016第十四届中国最受尊敬企业年会”颁奖典礼于2016年11月22日在北京大学举行。国家税务总局原副局长许善达先生莅临现场,并为大家带来“新常态下财税战略的调整”的主题演讲。

许善达先生认为,关于宏观税负究竟需要提高还是降低,这有一个鱼和熊掌问题,如果坚持稳定宏观税负,这边减去6000多亿的税费,另外得增加6000多亿的税费,这样才能稳定。如果要是不想增加,减了就是减了,不想另外增加几千亿的税费,宏观税负只能降低。我认为今年7月份政治局会议上作出降低宏观税负决定就是这三年的实践得出了判断。我们宏观税负是偏高的,我们新常态下的财税战略的一个内容就是降低宏观税负。

以下为讲话实录:

许善达:我非常高兴来这跟大家交换一点关于下一步财税改革的一些想法。刚才介绍嘉宾少介绍了一位重量级的嘉宾,发改委的张燕生先生,一会他还要讲话。

我对财税改革有一个看法跟大家来讨论,我们新常态提法已经提了好几年了,新常态下面各个领域它应该是什么样的一种格局,这个各个方面都在探讨、研究。我想财税领域也是一个很重要的一个部分。新常态下的财税应该实施一个什么样的战略?这就是一个提出新常态以后我们要讨论的重要问题之一。但是我觉得财税战略,过去我们是有财税战略。你实行新常态了,这个战略要不要调整,调整从什么样的一种新的格局,这个需要认真研究,我认为这个不仅仅是理论问题,它要在实践当中做出一些重要的判断。

我认为可以以今年7月份为标志,这个判断已经完成了。因此新的财税战略也明确,我这个看法对不对呢,大家可以来讨论。

什么样的判断呢?我觉得有这么几项:第一是我们的宏观税负,一个财税战略刚要研究,宏观税负是高还是低,这个问题这么多年在学术界争论很激烈,有些学者主张认为我们国家的政府的收入占的比重还低,应该不断的来提高政府收入占GDP的份额。我们94年搞分税制改革,当时的共识就是要提高财政收入占GDP比重,要按今天的话说就是提高宏观税负,这个意见一直取得很好的效果,政府收入占GDP比重逐渐在增加。到了2000年以后,开始有些不同的意见,提高、降低就有一些不同意见了。到十八大以后,从13年、14年、15年,今年是16年,这三年多,当时也存在着争论,也有一种很强烈的一种意见,认为我们国家还是要继续提高政府收入占GDP的比重。当然也有主张说我们这个比重已经比较高了,我们应该降低。

我认为从十八大到现在三年多的时间,决策层在这个问题上,采取的部署是稳定宏观政策。为什么争论中间用了一个稳定呢?我的理解不见得是符合实际的,我认为这个问题太大。宏观税负是提高还一降低对我们整个经济的影响是非常大的。所以要做出这个判断,我们是要进一步提高还要降低呢?我觉得需要更长时间的观察,要做更好的实际的调查研究。我认为这三年这个调查研究判断完成了,以去年供给侧改革新的工作部署出台为标志,今年年初实行营改增,降低5000亿税负,又降低了社保缴费率,又减了1000多亿。而且人社部的十三五规划文件又明确还要进一步适当降低社保的缴费率。也就是减了6000多亿的税费,还不算完,还要进一步减少。那么在这种情况下,就面临一个问题,减了6000多亿的税费,还要继续减少,宏观税负的事情是坚持稳定宏观税负呢还是怎么样?

我认为这就有一个鱼和熊掌问题,如果坚持稳定宏观税负,这边减去6000多亿的税费,另外得增加6000多亿的税费,这样才能稳定。如果要是不想增加,减了就是减了,不想另外增加几千亿的税费,宏观税负只能降低。我认为今年7月份政治局会议上作出降低宏观税负决定就是这三年的实践得出了判断。我们宏观税负是偏高的,我们新常态下的财税战略的一个内容就是降低宏观税负。

那么宏观税负怎么测算?这专家们有很多的口径。降低宏观税负,降低多少,用什么方式来降低,这些问题我认为是我们的学术界或者有关部门需要来研究的。但是这是降低宏观税负,我认为是新常态下财税战略的内容之一。

第二个方面跟第三个方面是指中央和地方的关系,中央、地方的管理也和税制、分税制也是包容在一起。现在的中央、地方关系在收入和支出方面有四个数字,这四数字显示出中央、地方财政关系有一点失衡。怎么表述呢?中央政府的收入大体占总收入的48%左右,五十略少一点,地方政府收入在五十略高一点。中央政府的支出占总支出15%,而地方政府的支出占总支出的85%。

其实我们94年改革的时候,当时确定的中央政府收入目标是60%。结果一开始还提高了点,后来逐渐又降到50%以下。但是支出,地方政府负责了85%的支出,中央政府只负责15%的支出。也就是说地方政府每花一块钱,需要中央政府给四毛钱的转移支付。不管什么方式,一般转移支付、专项转移支付等等各种方式,地方政府花一块钱,中央政府要拿出四毛钱。这样一种格局对于我们地方政府,对于我们省长、省委书记、市长、市委书记让他们来履职就有很多的困难。因为每个省的支出的安排的数量和时间很难和你中央转移支付数量和时间能对在一起来。所以这个是作为我们财税改革要调整的一件事情。

调整有很多种选择,比如说我们是不是还要坚持中央政府收入比重要达到60%,这种意见也是有的。我认为现在我们的决策层认为在目前形势下,不能再提高中央政府收入的比重提高那么多。因此在收入格局上,现在的决定是保持现在收入格局的大体不变。也就是说中央一半、地方一半的格局大体不变,那你50、51、49就在这个幅度上。这样一个决定是一个非常正确,我们也许将来什么时间,我们会进一步提高中央政府收入的比重。但是在现在的形势下,你是提高比重的意见,现在先放弃了。但是也不能再降低,你要调整那个结构可以降低,降低以后地方收入比重大了,这个方向也是不对的。我们中央政府收入也不能降低,降低的方向不对,提高的时间不对,所以就用了一个稳定宏观税负。你要稳定宏观税负的话,那支出的这个问题就变成了主要问题。

结果我刚才说的失衡,现在决定就是说由中央政府要上收若干地方政府现在负责的支出。这个有很多项目,中央政府应该管什么?比如说污染、跨行政区化污染,让地方政府负责是很难的。还有很多这样的建议,比如说九年国民义务教育是不是由中央政府负责,这都是可以讨论的。但是目前来看我认为最优先的,列入中央上收地方政府支出责任最优先的应该是社会保障。也就是说我们已经决定进一步降低社会保障的缴费率了,就需要把现在分省统筹的社会保障变成全国统筹。社会保障这个支出责任是中央政府最优先应该往上收的。从这个调整,中央和地方政府财政关系这两个内容。

与此相关联的就有一个很重要的一个税制要改革的内容,因为要保持中央地方收入格局大体不变。现在如果大家注意的话,关于营改增之后的增值税分成改成五五分成,这个文件规定暂定两到三年。为什么是暂定,就因为现在税收制度和分税制,地方税没有主体税种,地方政府收的税里面没有一个主体税种,这个和我们国家的税制发展要求不相符合。因此在营改增之后,要解决一个跟过去营业税一样是地方税的主体税种。这个主体税种一般来说要上万亿,太少了当不了主体税种。大多数专家现在的建议就是把现在在生产批发环节的消费税能够转移到零售环节,转移零售环节以后和现在已经在零售环节的车辆购置税都划给地方。这两个税加在一起大概有一万三四千亿,可以作为地方税的主体税种。它已经到了零售环节,退出了生产的产业链。因此地方政府在税收的调控权上还可以扩大一点地方政府的权力,让地方政府的领导更好的来组织收入,履行他支出职责。

所以我的一个看法就是新常态下的财税战略就是三个内容,降低宏观税负,保持中央地方收入格局大体不变,中央上收地方若干项支出责任。从改革上来说,就是把社保变成由分省统筹变成由全国统筹,进一步降低社保缴费率,同时把消费税转到零售环节和车辆购置税变成地方税。最后一个相关问题就是如果中央政府负责社保,把这个职能上收了。社保是有缺口的,这个缺口是靠现在一般预算,我从其他地方支出节约一点或者我拿别的收入填补解决现在的社保的缺口是不够的一般预算总量上不可能再能够切出一大块蛋糕来解决社保的缺口。这里建议唯一能够弥补缺口,你要执行降低社保缴费率,这个缺口从哪儿来?唯一一个可以动用的资源就是国有资本。我们的建议就是每一年划转四万亿的国有资本给社保基金来降低四个点,争取在五年之内把现在的社保缴费率从40%降到20%。

所以刚才我讲的这几项改革,我认为是最优先的,如果这项改革能够在不长时间完成的话,我们新常态下的财税战略就可以得到基本的落实。

我就发表这些意见,谢谢大家。